ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 травня 2021 року
м. Київ
Справа № 918/977/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Зуєва В.А. - головуючого, Дроботової Т.Б., Міщенка І.С.
за участю секретаря судового засідання - Дерлі І.І.,
за участю представників сторін:
позивача - Войтюк Т.Л.,
відповідача-1 - Парчук Н.І.,
відповідача-2 - не з`явився,
третьої особи - не з`явився,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Громадської організації "Християнська організація ветеранів"
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 17.02.2021 (судді: Крейбух О.Г. (головуючий), Тимошенко О.М., Юрчук М.І.)
за позовом Громадської організації "Християнська організація ветеранів"
до: 1. Управління комунальною власністю виконавчого комітету Рівненської міської ради,
2. Рівненської міської ради
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів - Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Рівненської міської ради
про визнання надання згоди на проведення невід`ємних поліпшень,
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог
1.1. Громадська організація "Християнська організація ветеранів" (далі - Організація, Позивач) звернулася до Господарського суду Рівненської області з позовною заявою до Управління комунальною власністю виконавчого комітету Рівненської міської ради (далі - Управління, Відповідач-1), Рівненської міської ради (далі - Рада, Відповідач-2) про визнання надання згоди на проведення невід`ємних поліпшень.
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Законом України "Про оренду державного та комунального майна" від 10.04.1992 №2269-ХІІ (далі - Закон від 10.04.1992 №2269-ХІІ) не було передбачено жодних обмежень чи заборон щодо здійснення невід`ємних поліпшень орендарями, які уклали договір оренди без проведення конкурсу. Тому Відповідачі, відмовляючи Організації у погодженні здійснення невід`ємних поліпшень орендованого майна, неправильно застосували положення Закону України "Про оренду державного та комунального майна від 03.10.2019 №157-ІХ (далі - Закон від 03.10.2019 №157-ІХ) до правовідносин, що регулюються нормами, які діяли на час виникнення правовідносин оренди.
2. Короткий зміст судових рішень
2.1. Рішенням Господарського суду Рівненської області від 14.12.2020 у справі №918/977/20 позов задоволено. Визнано такою, що надана згоду Громадській організації "Християнська організація ветеранів" на здійснення невід`ємних поліпшень у нежитлових приміщеннях, розміщених в будівлі майстерні (літ. "Б-1") за адресою: м. Рівне, вул. Шевченка, 45, загальною площею 143,6 кв.м, що перебуває на балансі Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Рівненської міської ради за Договором оренди від 12.12.2019 № 554-б нерухомого майна (нежитлового приміщення), що належить територіальній громаді м. Рівне, укладеного між Управлінням комунальною власністю виконавчого комітету Рівненської міської ради та Громадською організацією "Християнська організація ветеранів". Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.
Місцевий господарський суд виходив з того, що відмова в наданні згоди на проведення невід`ємних поліпшень нежитлового приміщення з підстав укладення договору оренди без проведення аукціону або конкурсу може стосуватися виключно договорів, які укладаються після набрання чинності Законом України "Про оренду державного і комунального майна", який вступив в дію 01.02.2020.
2.2. Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 17.02.2021 у справі №918/977/20 скасовано рішення місцевого господарського суду та прийнято нове, яким відмовлено у задоволені позову.
Апеляційна інстанція зазначила, що остаточне рішення з розгляду заяви Позивача вих. №01-20 від 10.01.2020 управління комунальною власністю змогло прийняти лише після подання усіх необхідних на те документів 06.08.2020 (тобто після того коли Закон №157-ІХ від 03.10.2019 набрав чинності та вступив у дію) застосовуючи приписи нового закону.
Також суд виходив з того, що суд не може підміняти орган місцевого самоврядування та приймати замість нього рішення, що належать до компетенції такого суб`єкта повноважень, оскільки такі дії виходять за межі повноважень суду, визначених положеннями Конституції України та Господарським процесуальним кодексом України, а відтак позов у даній справі не може вважатись належним та ефективним способом захисту.
Додатково суд вказав на те, що розпорядження Рівненського міського голови, яким відмовлено у погодженні клопотання орендаря про здійснення невід`ємних поліпшень, Позивачем не оскаржується, будь-яких доказів, які б свідчили про його недійсність матеріали справи не містять, а тому вказаний розпорядчий документ є чинним та підлягає виконанню.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та позиція інших учасників
3.1. У касаційній скарзі Організація просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення місцевого господарського суду.
3.2. Вимоги скарги обґрунтовані неврахуванням господарськими судами попередніх інстанцій висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 31.01.2018 у справі №523/4930/15-а, від 19.06.2018 у справі №820/5348/17, від 14.05.2020 у справі №Б8/180-10 та постановах Верховного Суду України від 08.07.2015 у справі №732/48/15 та від 22.02.2017 у справі №6-2705цс16 (щодо застосування принципу дії нормативно-правових актів у часі).
3.3. Заявник також зазначає, що підставою для подання вказаної скарги є відсутність висновку Верховного Суду щодо можливості/неможливості застосування до спірних правовідносин, зокрема у разі передання в оренду державного майна без проведення аукціону або конкурсу за Законом від 10.04.1992 №2269-ХІІ, який втратив чинність 01.02.2020, положень частини шостої статті 21 актуального Закону від 03.10.2019 №157-ІХ, згідно якого обов`язковою підставою для прийняття рішення про відмову у погодженні клопотання орендаря про здійсненне невід`ємних поліпшень є отримання орендарем майна в оренду без проведення аукціону або конкурсу.
3.4. Відповідач-1 та Третя особа у відзивах на касаційну скаргу просять залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову апеляційної інстанції - без змін.
4. Обставини встановлені судами
4.1. 12.12.2019 між Управлінням (орендодавець) та Організацією (орендар) укладений договір оренди №554-б нерухомого майна (нежитлового приміщення), що належить територіальній громаді м. Рівного, відповідно до умов якого орендодавець передає, а орендар приймає в строкове платне користування нежитлове приміщення, розміщені в будівлі майстерні (літ. "Б-1") на вул. Шевченка, 45 у м. Рівне загальною площею 143,6 кв.м (згідно з технічним паспортом приміщення №1 площею 14,5 кв.м, №5 площею 34,2 кв.м, №6 площею 26,9 кв.м, №7 площею 19,6 кв.м, №8 площею 19,6 кв.м, №9 площею 10,8 м2, №10 площею 18,0 кв.м), що перебуває на балансі Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Рівненської міської ради (далі - Балансоутримувач).
Стан майна на момент укладення договору визначається в акті прийому-передачі (пункту 1.3 Договору).
Відповідно до пункту 6.2 Договору орендар має право з письмового дозволу орендодавця та балансоутримувача вносити зміни до складу орендованого приміщення (будівлі), проводити його реконструкцію, технічне переоснащення.
4.2. 16.12.2019 орендодавець передав, а орендар прийняв вищезазначене майно у задовільному стані (що підтверджується актом прийому-передачі №627).
4.3. Організація зверталась до Управління:
- 10.01.2020 (заява вих. №01-20) про надання дозволу на проведення невід`ємних поліпшень у вищезазначеному орендованому приміщенні;
- 20.01.2020 (заява вих. №4-20) щодо обрахунку та надання дефектного акта на невід`ємні поліпшення на попередній кошторис на ремонтно-будівельні роботи (заміна вікон, дверей, влаштування бетонної стяжки);
- 28.01.2020 (заява вих. №6-20) доповнено лист від 10.01.2020 №01-20 шляхом надання довідки про відсутність заборгованості, дефектного акта та попереднього кошторису на ремонтно-будівельні роботи;
- 24.04.2020 (лист вих.№6-20) надано Експертний технічний звіт про технічний стан будівельних конструкцій та інженерних мереж нежитлових приміщень;
- 06.08.2020 (лист вих.№ 11-20) доповнено листи від 10.01.2020 №01-20, від 28.01.2020 №6-20 та від 24.04.2020 №6-20 шляхом надання Експертної оцінки щодо розгляду кошторисної частини проектної документації.
4.4. 26.08.2020 головою Рівненської міської ради прийнято розпорядження №644-р "Про відмову у погодженні клопотання орендаря про здійснення невід`ємних поліпшень в нежитловому приміщенні", яким відмовлено у погодженні клопотання орендаря про здійснення невід`ємних поліпшень в нежитлових приміщеннях за адресою м. Рівне, вул. Шевченка, 45 площею 143,6 кв.м у зв`язку з отриманням орендарем майна без проведення аукціону або конкурсу.
5. Позиція Верховного Суду
5.1. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права, судова колегія вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
5.2. Однією з підстав касаційного оскарження судових рішень відповідно до пункту 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
5.3. Зі змісту зазначеної норми права убачається, що оскарження судових рішень з підстави, передбаченої пунктом 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України, може мати місце за наявності таких складових: неоднакове застосування одних і тих самих норм матеріального права апеляційним судом у справі, в якій подано касаційну скаргу та у постанові Верховного Суду, яка містить висновок щодо застосування цієї ж норми права у подібних правовідносинах; ухвалення різних за змістом судових рішень у справі, у якій подано касаційну скаргу, і у справі, в якій винесено постанову Верховного Суду; спірні питання виникли у подібних правовідносинах.
5.4. Подібність правовідносин в іншій аналогічній справі визначається за такими критеріями: суб`єктний склад сторін спору, зміст правовідносин (права та обов`язки сторін спору) та об`єкт (предмет).
5.5. При цьому, подібність правовідносин означає схожість суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи.
5.6. Під судовими рішеннями у подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (однотипними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
Подібні висновки викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27.03.2018 у справі №910/17999/16, від 25.04.2018 у справі №925/3/17, від 25.04.2018 у справі №910/24257/16, від 16.05.2018 у справі №910/5394/15-г, від 19.06.2018 у справі №922/2383/16, від 12.12.2018 у справі №2-3007/11, від 16.01.2019 у справі №757/31606/15-ц, від 19.05.2020 у справі №910/719/19 та постановах Верховного Суду України від 21.12.2016 у справі №910/8956/15 та від 13.09.2017 у справі №923/682/16.
5.7. У справі №523/4930/15-а (постанова Верховного Суду від 31.01.2018) та справі №732/48/15 (постанова Верховного Суду від 08.07.2015) на які посилається Організація у касаційній скарзі спірні правовідносини стосуються перерахунку розміру пенсії.
5.8. Наведений скаржником висновок Верховного Суду у справі №Б8/180-10 зроблений у спорі щодо застосування положень Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом".
5.9. Предметом позову у справі №6-2705цс16, на яку також посилається скаржник, є визнання недійсними кредитного та іпотечного договорів.
5.10. У справі №820/5348/17 Верховним Судом висловлювався висновок щодо застосування правових норм у правовідносинах пов`язаних із розробленням проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
5.11. Натомість спір між сторонами у справі, що переглядається, фактично зводиться до незгоди скаржника з відмовою Управління у наданні згоди на проведення невід`ємних поліпшень нежитлового приміщення.
5.12. В такий спосіб, висновки Верховного Суду у наведених скаржником справах зроблені у правовідносинах, які очевидно не є подібними з тими, що виникли між сторонами у даній справі ні за складом учасників, ні за предметом спору, ні за обставинами справи, ні за сферою правового регулювання.
5.13. Щодо доводів скаржника про відсутність висновку Верховного Суду щодо можливості/неможливості застосування до спірних правовідносин положень Закону від 03.10.2019 №157-IX, колегія суддів зазначає наступне.
5.14. Відповідно статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
5.15. Згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними у Рішеннях Конституційного Суду України від 13.051997 №1-зп, від 09.02.1999 №1-рп/99, від 05.04.2001 №3-рп/2001, від 13.03.2012 №6-рп/2012 у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема, негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).
5.16. За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
5.17. Отже, за загальним правилом закони та інші нормативно-правові акти мають пряму дію, тобто регулюють відносини, що виникли після набрання ним чинності, а також відносини, які виникли до набрання ним чинності і продовжують існувати. В окремих випадках законодавець вказівкою в перехідних положеннях "нового" нормативно-правового акта може зберегти праворегуляторний вплив визнаного нечинним нормативно-правового акта на певні суспільні відносини, які продовжують тривати після набрання чинності "новим".
5.18. Здатність закону регулювати відносини, що виникли до набрання ним чинності, є зворотною дією нормативно-правового акта в часі, яка для цілей стабільності суспільних відносин застосовується лише у разі скасування чи пом`якшення юридичної відповідальності.
5.19. Під час укладення договору оренди сторони керувалися Законом від 10.04.1992 №2269-XII.
5.20. 27.12.2019 набрав чинності Закону від 03.10.2019 №157-ІХ, який був введений в дію 01.02.2020.
5.21. Рішенням виконавчого комітету Рівненської міської ради від 09.06.2015 №85 викладено у новій редакції Положення про надання орендарю згоди орендодавця комунального майна на здійснення невід`ємних поліпшень орендованого комунального майна (далі - Положення №85).
5.22. Відповідно до пункту 2 Положення №85, згода орендодавця комунального майна на здійснення невід`ємних поліпшень орендованого комунального майна (приміщень, будівель, споруд) надається орендодавцем на підставі розпорядження міського голови, яке готує управління комунальною власністю виконавчого комітету Рівненської міської ради.
5.23. Пунктом 3 цього ж Положення визначено, що для розгляду питання про надання згоди орендарю на здійснення невід`ємних поліпшень орендованого майна орендар подає в управління комунальною власністю виконавчого комітету Рівненської міської ради такий пакет з документів: - заяву встановленого зразка (додаток 1 до Положення); - копію договору оренди комунального майна; - дефектний акт, перевірений управлінням капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради та затверджений балансоутримувачем орендованого майна (додаток 2 до Положення); - попередній кошторис на проведення будівельно-ремонтних робіт, погоджений в управлінні капітального будівництва виконавчого комітету Рівненської міської ради; - опис передбачуваних поліпшень відповідно до переліку робіт, які слід зараховувати як невід`ємні поліпшення орендованого комунального майна (додаток до 3 Положення); - лист-підтвердження від балансоутримувача орендованого майна про відсутність заборгованості з орендної плати.
5.24. Судова колегія зазначає, що надання усього пакету документів, передбаченого пунктом 3 вказаного Положення, є одним із підготовчих етапів у процедурі надання згоди на здійснення невід`ємних поліпшень орендованого державного майна і є обов`язковою передумовою для розгляду орендодавцем заяви і документації орендаря та прийняття відповідного рішення.
5.25. Поряд з цим, як було встановлено апеляційною інстанцією, Позивачем не було подано весь пакет документів, визначений пунктом 3 Положення №85, необхідний для вирішення уповноваженим органом питання щодо надання відповідної згоди на здійснення невід`ємних поліпшень орендованого майна.
5.26. В подальшому Позивач поданими до Управління листами від 28.01.2020 вих. №6-20, 24.04.2020 вих. №6-20 та 06.08.2020 вих. №11-20 долучав ряд додаткових документів, необхідних для прийняття відповідного рішення.
5.27. Таким чином, як обґрунтовано зазначив апеляційний суд, остаточне рішення з розгляду заяви Позивача Управління змогло прийняти лише після подання заявником 06.08.2020 усіх необхідних на те документів, тобто після того коли Закон №157-ІХ від 03.10.2019 набрав чинності та вступив у дію.
5.28. Щодо доводів скаржника про те, що в спірних правовідносинах апеляційний господарський суд, з огляду на дату звернення з першою заявою, мав застосувати ретроспективно норми Закону від 10.04.1992 №2269-XII колегія суддів зазначає наступне.
5.29. Відповідно до Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6), в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7), органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).
5.30. Верховною Радою України 03.10.2019 було прийнято Закон України "Про оренду державного та комунального майна" №157-ІХ. В зазначеному Законі в розділі "Прикінцеві та перехідні положення" було передбачено, що він набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію з 1 лютого 2020 року (за виключенням окремих зазначених норм).
Водночас пунктом 5 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" було визнано таким, що втратив чинність, Закон України "Про оренду державного та комунального майна" (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., N 30, ст. 416 із наступними змінами) з дня введення в дію цього Закону.
В такий спосіб, враховуючи опублікування тексту Закону в офіційному виданні "Голос України" 26.12.2019, Закон від 03.10.2019 №157-ІХ набрав чинності 27.12.2019 і, відповідно до наведених вище приписів, введений в дію з 01.02.2020, а, отже, з цієї дати підлягають застосуванню його приписи (за виключенням норм зазначених в розділі "Прикінцеві та перехідні положення").
5.31. При цьому, за загальним правилом, якщо прийнятим нормативним актом порівняно з попереднім змінюється правове регулювання відносин в тій чи іншій сфері, то нові норми застосовуються з дати набрання ними чинності, якщо інше не визначено в самому нормативному акті.
В контексті зазначеного Суд звертає увагу на те, що в пункті 2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" передбачено, що договори оренди державного або комунального майна, укладені до набрання чинності цим Законом, продовжуються в порядку, передбаченому законодавством, яке діяло до дати набрання чинності цим Законом, до дати, яка наступить раніше: набрання чинності рішенням Кабінету Міністрів України чи рішенням представницького органу місцевого самоврядування (щодо договорів оренди комунального майна, розташованого в межах відповідної територіальної громади), передбаченим абзацом п`ятим частини другої статті 18 цього Закону, або 1 липня 2020 року.
Після настання однієї з дат, яка відповідно до цього пункту наступить раніше, але у будь-якому випадку не раніше дня введення в дію цього Закону, договори оренди продовжуються в порядку, визначеному цим Законом.
Договори оренди державного та комунального майна, укладені до набрання чинності цим Законом, зберігають свою чинність та продовжують діяти до моменту закінчення строку, на який вони були укладені.
5.32. Таким чином, законодавець передбачив умови та порядок продовження дії договорів, які були укладені відповідно до приписів Закону від 10.04.1992 №2269-XII.
Разом з тим, інші дії, пов`язані з виконанням існуючих договорів, а також орендою державного та комунального майна з 01.02.2020 регулюються Законом України "Про оренду державного та комунального майна" №157-ІХ від 03.10.2019.
5.33. На підставі системного аналізу норм Закону №157-ІХ від 03.10.2019, додатково в обґрунтування своєї позиції Суд звертає увагу на приписи пункту 3 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" де законодавець передбачив те, що якщо заява про надання майна державної або комунальної власності в оренду без проведення конкурсу була подана до дати введення в дію цього Закону і станом на дату введення в дію цього Закону орендодавець, представницький орган місцевого самоврядування (або визначені ним органи) не прийняв рішення про надання відповідного майна в оренду без конкурсу, то протягом 20 робочих днів з моменту введення в дію цього Закону орендодавець повідомляє заявника про його право повторно звернутися до балансоутримувача відповідного майна з однією з таких заяв:
про включення майна до Переліку другого типу згідно з частиною другою статті 6 цього Закону, якщо заявник відповідає вимогам, передбаченим частинами першою або другою статті 15 цього Закону;
про включення майна до Переліку першого типу згідно з частиною другою статті 6 цього Закону, якщо заявник не відповідає вимогам, передбаченим частинами першою або другою статті 15 цього Закону, або бажає отримати майно в оренду на загальних підставах.
В такий спосіб, законом прямо передбачено обов`язок відповідних органів застосовувати правові приписи Закону №157-ІХ від 03.10.2019 у випадку, якщо процедура розпочата під час дії Закону від 10.04.1992 №2269-XII не була завершена станом на 01.02.2020.
5.34. Зважаючи на вищевикладене колегія судів відхиляє доводи скаржника та погоджується з постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 17.02.2021 про відмову в задоволенні позовних вимог як такою, що ухвалена з додержанням норм матеріального і процесуального права.