У Х В А Л А
20 травня 2021 року
м. Київ
Справа № 400/4436/20
Провадження № 11-188апп21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткача І. В., Штелик С. П.,
перевірила матеріали касаційної скарги ОСОБА_1 на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2021 року у справі № 400/4436/20 за позовом ОСОБА_1 до держави Україна в особі Управління Державної казначейської служби у місті Миколаєві Миколаївської області про стягнення майнової шкоди в розмірі 17 150 грн., та
УСТАНОВИЛА:
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до держави Україна в особі Управління Державної казначейської служби у місті Миколаєві Миколаївської області, в якому просив суд стягнути з Державного бюджету України шляхом списання з відповідного рахунку Державної казначейської служби України на його користь майнову шкоду в розмірі 17 150 грн (недоотримана у 2017, 2018, 2019 роках щорічна до 5 травня разова грошова допомога як учаснику бойових дій), завдану окремим положенням пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення"Бюджетного кодексу України, який було визнано неконституційним.
В обґрунтування позовної заяви ОСОБА_1 зазначав, що мав право на виплату разової грошової допомоги у 2017, 2018, 2019 роках, відповідно до частини п`ятої статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" від 25 грудня 1998 року № 367-XIV. Зазначену грошовудопомогу було йому виплачено у значно меншому розмірі, відповідно до постанов Кабінету Міністрів України, що були прийняті з урахуванням пункту 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України.
Рішенням Конституційного Суду України від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020 у справі № 1-247/2018(3393/18) окреме положення пункту 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статей 12, 13, 14, 15 та 16 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" визнано таким, що не відповідає Конституції України, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Оскільки виплата разової грошової допомоги здійснювалася в розмірі, визначеному Урядом, а норма закону, яка визначала повноваження Кабінету Міністрів України встановлювати розмір такої допомоги, визнана неконституційною, на думку позивача, йому завдано майнову шкоду у вигляді недонарахованої разової грошової допомоги до 5 травня за 2017 - 2019 роки, розмір якої, за його розрахунком, становить 17 150 грн., а тому він має право на відшкодування завданої майнової шкоди.
Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 рокувідмовлено у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що цей спір не є адміністративним, не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України, вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір, а так як в позові відсутня вимога про вирішення публічно-правового спору, справу належить розглядати в порядку цивільного судочинства.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 14 січня 2021 року залишив без змін ухвалу суду першої інстанції.
Суд апеляційної інстанції погодивсяз висновками суду першої інстанції та виходив з того, що адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов, а саме: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень, такі вимоги мають бути поєднанні з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. В іншому випадку спірні відносини з приводу відшкодування шкоди (стягнення збитків, у тому числі й на користь держави мають приватно правовий характер та, як наслідок, не можуть бути предметом розгляду у справі, віднесеної до адміністративної юрисдикції.
Крім того суд апеляційної інстанції, мотивуючи те, що цей спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства, послався на висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 13 травня 2020 року у справі № 9901/17/20 та на рішення Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у зразковій справі № 440/2722/20, зазначивши про те, що у разі звернення позивача до суду із аналогічними позовними вимогами, які визначені у вказаній зразковій справі та з таким суб`єктним складом, спір розглядатиметься за правилами адміністративного судочинства.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 подав доКасаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і направити матеріали справи № 400/4436/20 для продовження розглядудо Миколаївського окружного адміністративного суду.
Позивач зазначає, що під час визначення предметної юрисдикції справ необхідно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулась особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.Позивач посилається на частину п`яту статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", яка передбачає виплату учасникам бойових дій щорічної разової грошової допомоги до 5 травня. Тобто органи, які здійснюють таку виплату, виступають щодо учасників бойових дій не як рівноправна сторона, а як носій суверенної влади, на який покладено обов`язок з забезпечення соціального захисту ветеранів війни, зокрема, через виплату зазначеної допомоги. Отже, позивач стверджує, що відносини, які стосуються виплати цієї допомоги, є публічно-правовими та ґрунтуються на нормах публічного права, зокрема, на спеціальному нормативному акті - Законі України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
На думку скаржникавраховуючи суб`єктний склад цього спору та характер спірних правовідносин, вирішення цієї справи відноситься саме до компетенції судів адміністративної юрисдикції.
Водночас у відзиві на касаційну скаргу Управління Державної казначейської служби у місті Миколаєві Миколаївської посилається на частину п`яту статті 21 КАС України та викладаєсвою думку про правильність висновків судів попередніх інстанцій про те, що спір належить розглядати у порядку цивільного судочинства. В обґрунтування цих доводів відповідач зазначив, що адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги повинні стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень, такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. Також відповідач стверджує, що ним стосовно позивача у спірних правовідносинах не вчинено жодних дій чи бездіяльності, не прийнято жодного рішення, а також сторони справи не перебувають у жодних правовідносинах, за якими при здійсненні владних повноважень може бути вчинена дія та/або бездіяльність.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ухвалою від 23 лютого 2021 року відкрила касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1, а ухвалою від 13 травня 2021 року передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України.
Так, оцінюючи наявність винятків, що виключають можливість передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зауважила, що:
- позивач наполягав на розгляді цієї справи в порядку адміністративного судочинства України та вважав безпідставними і такими, що не ґрунтуються на вимогах процесуального закону висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що цей спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства.;
- позивач, оскаржуючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій, з підстав порушення цими судами правил предметної юрисдикції, у касаційній скарзі безпосередньо не вказував про наявність судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах. Водночас суд апеляційної інстанції обґрунтував своє рішення, в тому числі, наявністю постанови Верховного Суду від 13 травня 2020 року у справі № 9901/17/20 та рішення Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 440/2722/20 (пункт 6 цієї ухвали), а позивач не погодився з таким обґрунтуванням і навів мотиви, які, на його думку, свідчать про хибність позиції суду апеляційної інстанції, що цей спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства.
Позивач, обґрунтовуючи свої вимоги, у позовній заяві, серед іншого, послався на постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 січня 2019 року у справі № 9901/621/18 та постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 травня 2019 року у справі № 820/2640/17, а також навів аргументи, що вирішення цієї справи відноситься саме до компетенції судів адміністративної юрисдикції. Наведене в сукупності свідчить, що позивач фактично обґрунтував порушення судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду.
- Велика Палата Верховного Суду не викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у правовідносинах, де позивачем є особа, яка має право на отримання разової грошової допомоги до 5 травня, звернулась до суду з позовом до держави Україна в особі органу Держказначейства з вимогою стягнути майнову шкоду (яка полягає у виплаті допомоги до 5 травня у розмірі, меншому, ніж передбачено законом), завдану законом, який в подальшому був визнаний неконституційним.
Тому Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про відсутність винятків, що перешкоджають передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.
Відповідно до частини шостої статті 346 КАС України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім випадків, якщо:
1) учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної юрисдикції;
2) учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах;
3) Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.
У розумінні наведених положень відсутності умов передбачених пунктами 1-3 частини шостої статті 346 КАС України, Велика Палата зобов`язана повернути (передати) справу до відповідної колегії чи складу суду, який її направив, якщо будуть встановлені обставини, що унеможливлювали скерування справи до Великої Палати.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, посилаючись на оскарження позивачем судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції, звернув уваги на те, що скаржник у касаційній скарзі не зазначав про наявність судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах, як передбачено пунктом 2 частини шостої статті 346 КАС України.
Водночас, на думку колегії судів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду скаржник фактично обґрунтував існування вимоги передбаченої пунктом другим частини шостої статті 346 КАС України, з огляду на те, що суд апеляційної інстанції обґрунтував своє рішення, в тому числі, наявністю постанови Верховного Суду від 13 травня 2020 року у справі № 9901/17/20 та рішення Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 440/2722/20 (пункт 6 цієї ухвали), а позивач не погодився з таким обґрунтуванням і навів мотиви, які, на його думку, свідчать про хибність позиції суду апеляційної інстанції, що цей спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства. Разом з тим що позивач, обґрунтовуючи свої вимоги, у позовній заяві, серед іншого, послався на постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 січня 2019 року у справі № 9901/621/18 та постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 травня 2019 року у справі № 820/2640/17, а також навів аргументи, що вирішення цієї справи відноситься саме до компетенції судів адміністративної юрисдикції.
Зазначене не може бути підставою для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду в порядку частини шостої статті 346 КАС України, оскільки посилання скаржника у позовній заяві на постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 січня 2019 року у справі № 9901/621/18 та постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 травня 2019 року у справі № 820/2640/17, а також посилання на правові висновки зазначені апеляційним судом у постанові від 14 січня 2021 року, не є позиціями іншого касаційного суду у розумінні пункту 2 частини шостої статті 346 КАС України.
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що за відсутності різної практики касаційних судів у справах з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах КАС України надає достатні та чіткі механізми для суду, який розглядає справу в касаційному порядку, задля узгодження існуючої судової практики чи заповнення її прогалин.
Посилання Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду на те, що Велика Палата Верховного Суду не викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах, також спростовується через наявність правових висновків у справах № 757/63985/16 та № 520/17342/18.
Зокрема, у постанові від 04 березня 2020 року (справа № 757/63985/16) у пункті 55 зазначено: "Велика Палата Верховного Суду вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій помилково визначили предметну юрисдикцію спору, розглянувши справу в порядку цивільного судочинства, оскільки не врахували, що спір стосовно недоотриманої суми пенсії є публічно-правовим, виник з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства".
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що з позовних вимог у цій справі слідує, що позивач просить стягнути недораховану та недоотриману у 2017-2019 роках щорічну разову грошову допомогу до 05 травня як учаснику бойових дій відповідно до частини п`ятої статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту"від 25 грудня 1998 року № 367-XIV.
Відповідно до пункту 1-2 частини першої статті четвертої КАС Україниадміністративна справа це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Адміністративний суд відповідно до частини третьої та четвертої статті 48 КАС України встановивши, що позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, замінює первісного відповідача належним відповідачемабо за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучаєдо участі у ній співвідповідача.
Отже адміністративний суд може визначити належного відповідача у зазначеній справі для вирішення саме публічно-правового спору, пов`язаного зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій з приводу нарахування та виплати допомоги позивачу.
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що висновки, викладені у вищезазначених рішеннях, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду може самостійно оцінити на предмет необхідності їх врахування у цій справі, а у випадку незгоди з такими позиціями - вправі передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини третьої статті 346 КАС України.
Отже, передбачені частиною шостою статті 346 КАС України підстави для передачі справи № 400/4436/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду відсутні.
Згідно із частиною шостою статті 347 КАС України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема через відсутність виключної правової проблеми, наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору у подібних правовідносинах, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.
З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про повернення справи № 400/4436/20 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 346, 347 КАС України, Велика Палата Верховного Суду