ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 червня 2021 року
м. Київ
справа № 640/15027/20
адміністративне провадження № К/9901/34071/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В.,
Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.09.2020 (головуючий суддя - А.В. Літвінова)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2020 (головуючий суддя - В.Ю. Ключкович, судді - А.Б. Парінов, О.О. Беспалов)
у справі № 640/15027/20
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора,
Тренінгового центру прокурорів України
про визнання протиправними дій та бездіяльності, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Тренінгового центру прокурорів України, в якому просив:
- визнати протиправними дії суб`єкта владних повноважень Офісу Генерального прокурора та бездіяльність суб`єкта владних повноважень - Тренінгового центру прокурорів України щодо відмови в перепризначенні на посаду і зобов`язати вчинити певні дії, а саме: Офісу Генерального прокурора поновити ОСОБА_1 на роботі шляхом перепризначення на відповідну посаду Тренінгового центру прокурорів України, а Тренінговому центру прокурорів України видати наказ про перепризначення ОСОБА_1 на відповідну посаду працівника одного із структурних підрозділів Тренінгового центру;
- стягнути з Офісу Генерального прокурора середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з розрахунку середнього місячного заробітку на посаді перед звільненням, починаючи з дня звільнення 17.06.2020 і закінчуючи днем поновлення на роботі на відповідній посаді Тренінгового центру прокурорів України.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що 15.12.2015 відповідно до наказу № 1230к Національної академії прокуратури України за першим трудовим договором ОСОБА_1 призначений на посаду старшого викладача кафедри організації роботи та міжнародного співробітництва в органах прокуратури з подальшим переведенням на посаду старшого викладача відділу підготовки прокурорів з організації роботи в органах прокуратури та викладання професійної етики Національної академії прокуратури України. 19.09.2019 Верховна Рада України внесла зміни до Закону України "Про прокуратуру" зокрема, щодо створення на базі Національної академії прокуратури України Тренінгового центру прокурорів України. Кабінет Міністрів України 03.03.2020 постановою № 175 "Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" постановив ліквідувати Національну академію прокуратури України, а на її базі створити Тренінговий центр прокурорів України. Головою ліквідаційної комісії Національної академії прокуратури України 06.04.2020 ОСОБА_1 видано попередження про вивільнення без пропозиції перепризначення на відповідну посаду працівника одного із структурних підрозділів Тренінгового центру прокурорів України при офісі Генерального прокурора, який створено на базі Національної академії прокуратури України. Наказом від 02.06.2020 № 220к Національної академії прокуратури України з 17.06.2020 позивача звільнено з посади старшого викладача відділу підготовки прокурорів з організації роботи в органах прокуратури та викладання професійної етики інституту спеціальної підготовки (у зв`язку з ліквідацією Національної академії прокуратури України). Позивач вважає, що його звільнено з грубим порушенням законодавства України про працю, оскільки звільнення проведено без дотримання вимог трудового законодавства, а саме: статті 40 Кодексу законів про працю України, оскільки при вивільненні позивача відповідачами не запропоновано йому іншу посаду і не перепризначено на іншу відповідну посаду до Тренінгового центру прокурорів України. На переконання позивача в дійсності відбулася не ліквідація установи з перепідготовки і підвищення кваліфікації прокурорів - Національної академії прокуратури України, а її реорганізація в порядку правонаступництва. Вважаючи, що відповідачі грубо порушили трудові права позивача, передбачені статтею 43 Конституції України, статтями 40, 42 і 49-2 Кодексу законів про працю України та статтями 6, 14 Закону України "Про зайнятість населення", ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду за захистом своїх прав.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.09.2020 у справі № 640/15027/20, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2020, клопотання представника Тренінгового центру прокурорів України та Офісу Генерального прокурора задоволено. Закрито провадження у справі № 640/15027/20 за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Тренінгового центру прокурорів України про визнання протиправними дій та бездіяльності, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Визначено, що даний спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про закриття провадження у справі, оскільки справу належить розглядати в порядку цивільного судочинства, так як позивача звільнено з посади, яка не віднесена до публічної служби, а відносини, що виникли між сторонами, є трудовими.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати повністю та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги позивач вказує, що відмова судів попередніх інстанцій розглядати справу в порядку адміністративного судочинства поставило під загрозу сутність, гарантованого статтями 6 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, права позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту. Крім того, позивач посилається на неврахування судами статей 222 та 232 Кодексу законів про працю України, відповідно до положень яких безпосередньо в районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судах розглядаються трудові спори за заявами працівників про поновлення на роботі незалежно від підстав припинення трудового договору, зміну дати і формулювання причини звільнення, оплату за час вимушеного прогулу або виконання нижчеоплачуваної роботи, за винятком спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини.
Позиція інших учасників справи
7. У відзиві на касаційну скаргу представник Офісу Генерального прокурора з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить у задоволенні касаційної скарги відмовити повністю, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
8. Представник Тренінгового центру прокурорів України у відзиві на касаційну скаргу вказує про необґрунтованість касаційної скарги позивача, просить у її задоволенні відмовити, оскаржувані судові рішення залишити без змін.
Рух касаційної скарги
9. Ухвалою Верховного Суду від 28.12.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
10. Ухвалою Верховного Суду від 15.04.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
11. Ухвалою Верховного Суду від 19.04.2021 справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
12. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 12.05.2021 справу повернуто до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.
13. Ухвалою Верховного Суду від 03.06.2021 призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
14. Між Національною академією прокуратури України, що підпорядкована Генеральній прокуратурі України та аспірантом ОСОБА_1 13.02.2013 укладено Типову угоду про підготовку аспіранта за рахунок державного замовлення № 1/2013.
15. Наказом Національної академії прокуратури України від 15.12.2015 № 1230-к юриста 2 класу ОСОБА_1 призначено старшим викладачем кафедри організації роботи та міжнародного співробітництва в органах прокуратури Національної академії прокуратури України.
16. Наказом Національної академії прокуратури України від 11.02.2019 № 38-к у зв`язку зі зміною структури та штатного розпису Національної академії прокуратури України (наказ Генерального прокурора України від 14.01.2019 № 3 ш) та керуючись пунктом 5.5 Статуту Національної академії прокуратури України призначено кандидата юридичних наук ОСОБА_1 старшим викладачем відділу підготовки прокурорів з організації роботи в органах прокуратури та викладання професійної етики інституту спеціальної підготовки, звільнивши з посади старшого викладача відділу підготовки прокурорів з організації роботи в органах прокуратури інституту.
17. 06.04.2020 Головою ліквідаційної комісії Національної академії прокуратури України старшого викладача відділу підготовки прокурорів з організації роботи в органах прокуратури та викладання професійної етики інституту спеціальної підготовки Національної академії прокуратури України ОСОБА_1 відповідно до пункту 25 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 19.09.2019 № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", постанови Кабінету Міністрів України від 03.03.2020 № 175 "Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", наказу Генерального прокурора від 05.03.2020 № 129 та враховуючи положення пункту 1 статті 40, частини першої статті 49-2 Кодексу законів про працю України, попереджено про вивільнення у зв`язку з ліквідацією Національної академії прокуратури України з 17.06.2020, та зазначено, що про наступне вивільнення буде повідомлено до Шевченківської районної філії Київського міського центру зайнятості.
18. Наказом Національної академії прокуратури України від 02.06.2020 № 220 відповідно до пункту 1 статті 40 Кодексу законів про працю України кандидата юридичних наук ОСОБА_1 звільнено з посади старшого викладача відділу підготовки прокурорів з організації роботи в органах прокуратури та викладання професійної етики інституту спеціальної підготовки 17.06.2020 (у зв`язку із ліквідацією Національної академії прокуратури України).
Позиція Верховного Суду
Джерела права та акти їхнього застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
19. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
20. Спірним питанням, поставленим у касаційній скарзі, є підсудність справи щодо звільнення працівника Національної академії прокуратури України адміністративному суду.
21. Частинами першою-четвертою статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
22. Зазначеним вимогам процесуального закону оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.
23. Закриваючи провадження у справі, суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що позивача звільнено з посади, яка не віднесена до публічної служби, а відносини, що виникли між сторонами, є трудовими, що виключає можливість розгляду справи та вирішення в порядку адміністративного судочинства.
24. З такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
25. У пунктах 1, 2 та 3 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що: адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ; адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
26. Згідно з пунктом 2 частини другої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
27. При цьому, пунктом 17 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
28. Як неодноразово вказувала Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах, що характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
29. Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
30. Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
31. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
32. Таким чином, під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі недостатньо застосувати виключно формальний критерій - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.
33. Статтею 80 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (в редакції чинній на момент призначення позивача на посаду) визначено, що Національна академія прокуратури України є державним вищим навчально-науковим закладом, який забезпечує підготовку фахівців з вищою освітою, здійснює спеціальну підготовку кандидатів на посаду прокурора, підвищення кваліфікації прокурорів, а також науково-дослідну діяльність.
Національна академія прокуратури України є юридичною особою, що діє на підставі законодавства України та статуту, який затверджується Радою прокурорів України.
Національна академія прокуратури України функціонує при Генеральній прокуратурі України.
34. До внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII Законом України № 113-IX від 19.09.2019 стаття 80 Закону України "Про прокуратуру" передбачала, що Національна академія прокуратури України є державною установою із спеціальним статусом, що здійснює спеціальну підготовку кандидатів на посаду прокурора, підвищення кваліфікації прокурорів.
На Національну академію прокуратури України не поширюється законодавство про вищу освіту.
Для забезпечення спеціальної підготовки кандидатів на посаду прокурора та підвищення кваліфікації прокурорів до Національної академії прокуратури України можуть відряджатися прокурори.
Національна академія прокуратури України є юридичною особою, що діє на підставі законодавства України та статуту, який затверджується Радою прокурорів України.
Національна академія прокуратури України функціонує при Генеральній прокуратурі України.
35. Згідно положень Статуту Національної академії прокуратури України, затвердженого Рішенням Ради прокурорів України від 01.11.2017 № 49, Академія є державною установою зі спеціальним статусом, що здійснює спеціальну підготовку кандидатів на посаду прокурора та підвищення кваліфікації прокурорів. Академія функціонує при Генеральній прокуратурі України.
36. Згідно положень статті 222 Кодексу законів про працю України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
37. За змістом пункту 2 статті 232 Кодексу законів про працю України безпосередньо в районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судах розглядаються трудові спори за заявами працівників про поновлення на роботі незалежно від підстав припинення трудового договору, зміну дати і формулювання причини звільнення, оплату за час вимушеного прогулу або виконання нижчеоплачуваної роботи, за винятком спорів працівників, вказаних у частині третій статті 221 і статті 222 цього Кодексу.
38. Порядок встановлення і присвоєння класних чинів працівникам органів прокуратури визначає Положення про класні чини працівників органів прокуратури України, яке затверджено Постановою Верховної Ради України від 06.11.1991 № 1795-XII.
39. Суди попередніх інстанцій не звернули увагу, що Наказом Генеральної прокуратури України від 13.04.2016 № 60к відповідно до пункту 3 Прикінцевих положень Закону України "Про прокуратуру", статей 4,5 Положення про класні чини працівників органів прокуратури України ОСОБА_1 присвоєно класний чин юриста 1 класу.
40. Вказане дає суду підстави вважати про здійснення позивачем діяльності, що пов`язана з проходження публічної служби.
41. При цьому, вирішуючи питання про закриття провадження у справі, суди попередніх інстанцій керувалися правовими висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 13.03.2019 у справі № 520/6612/17, від 27.03.2019 у справі № 814/2514/17.
42. Проте, Верховний Суд вважає необґрунтованими посилання судів попередніх інстанцій на необхідність застосування до спірних правовідносин правових висновків, викладених у вказаних постановах Великої Палати Верховного Суду з огляду на різний суб`єктний склад та характер спірних правовідносин.
43. Так, слід звернути увагу, що правова позиція Великої Палати Верховного Суду у постанові від 13.03.2019 у справі № 520/6612/17 полягала у тому, що спір, який виник у зв`язку із притягненням працівника до дисциплінарної відповідальності при здійсненні ним трудової діяльності, не пов`язаної з проходженням публічної служби, має вирішуватись за правилами цивільного судочинства. Судами при розгляді справи № 520/6612/17 було встановлено, що посада позивача не відноситься до посад публічної служби, оскільки позивач, перебуваючи у трудових відносинах з Квартирно-експлуатаційним відділом міста Одеси Міністерства оборони України, не здійснював службову діяльність у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки не є військовослужбовцем.
44. Аналогічних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27.03.2019 у справі № 814/2514/17.
45. В той же час у справі № 640/15027/20 позивач, який має класний чин, був звільнений з посади старшого викладача відділу підготовки прокурорів з організації роботи в органах прокуратури та викладання професійної етики інституту спеціальної підготовки державної установи, яка функціонувала при Генеральній прокуратурі України.
46. З огляду на наведене, колегія суддів приходить до висновку, що спір, який виник між сторонами спрямований саме на захист публічно-правових відносин. Такий спір стосується трудових відносин, пов`язаних з проходженням публічної служби, що унеможливлює його розгляд у порядку цивільного судочинства.
47. Тобто, правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 13.03.2019 у справі № 520/6612/17, від 27.03.2019 у справі № 814/2514/17 у межах спірних правовідносин не є релевантними.
48. За такого правового регулювання та наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що вказаний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
49. Підсумовуючи наведене, колегія суддів констатує, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми процесуального права, внаслідок чого дійшли помилково висновку про наявність підстав для закриття провадження у цій справі, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.