ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Верховного Суду Гриціва М. І., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) від 21 квітня 2021 року в адміністративній справі № 9901/142/20 (провадження № 11-288заі20) за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання неправомірним та скасування Указу Президента від 05 лютого 2020 року № 41/2020 за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - КАС ВС) від 05 червня 2020 року.
1. 01 червня 2020 року ОСОБА_1 звернулася до КАС ВС з позовом, у якому просила визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 05 лютого 2020 року № 41/2020 «Про затвердження організаційної структури Державного бюро розслідувань» (далі - Указ № 41/2020).
Позов мотивувала тим, що відносно неї як громадянки України, здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні № 22019000000000317 за ознаками погрози вбивством Президенту України.
Досудове розслідування цього кримінального провадження здійснює слідчий Першого слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань (далі - ДБР). Саме тоді Президент України Указом № 41/2020 затвердив організаційну структуру ДБР, яка не передбачала наявності в структурі Центрального апарату ДБР «першого управління організації досудових розслідувань» та «першого слідчого відділу» у складі цього управління.
Попри це, після видання Указу № 41/2020 особи, які іменують себе слідчими «першого управління організації досудових розслідувань» ДБР, продовжили подавати клопотання слідчим суддям, перебуваючи на посадах старої (попередньої, трансформованої) структури ДБР. Серед цих клопотань були й клопотання про обрання запобіжних заходів позивачці, які слідчі судді задовольняли.
ОСОБА_1 зазначає, що через оскаржуваний Указ вона не має обґрунтованої впевненості у власному правовому становищі як підозрюваної у кримінальному провадженні, оскільки органи, що здійснюють досудове розслідування стосовно неї, не перебувають у структурі Головного слідчого управління ДБР відповідно до оскаржуваного Указу.
З погляду позивачки, вона входить до кола суб`єктів правовідносин, до яких застосовується Указ № 41/2020.
2.КАС ВС ухвалою від 05 червня 2020 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
3.Позивачка ОСОБА_1 не погодилася з таким рішенням і подала до Великої Палати апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 05 червня 2020 року, а справу направити для продовження розгляду до цього самого суду.
Постановою від 21 квітня 2021 року Велика Палата апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення КАС ВС від 21 квітня 2021 року - без змін.
Своє рішення Велика Палата мотивувала так.
Президент України Указом № 41/2020 затвердив організаційну структуру ДБР. Саме тоді в провадженні ДБР знаходилося кримінальне провадження про переслідування позивачки у зв`язку із вчиненням кримінального правопорушення.
Хоча позивачка ОСОБА_1 стверджує, що видання Указу № 41/2020 спричинило настання для неї негативних наслідків - створило правову невизначеність щодо її статусу підозрюваної у кримінальному провадженні, однак, як визначила Велика Палата, у цій справі відповідач - Президент України, не здійснював стосовно неї публічно-владних управлінських функцій.
Між позивачкою та відповідачем немає публічно-правового спору, а це означає, що немає безпосереднього причинно-наслідкового зв`язку між виданням оскаржуваного Указу глави держави і порушеними правами, як їх ідентифікує позивачка. Як гадає Велика Палата , у цій частині суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що у позивачки немає права на звернення із цим адміністративним позовом до суду (в широкому розумінні пункту 1 частини першої статті 170 КАС України) та наявні підстави для відмови у відкритті провадження у цій справі.
З цього Велика Палата висновує, що якщо немає публічно-правового спору між позивачкою та відповідачем, то не може бути й надання оцінки адміністративним судом іншим підставам позову ОСОБА_1 . Ці висновки суд апеляційної інстанції використав як підстави для зміни мотивації рішення суду першої інстанції.
4.Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
На жаль, ми не можемо беззастережно погодитися з правою позицією Великої Палати, яка виражена у цій справі.
Відповідно до частин першої, другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
За частиною третьою статті 106 Основного Закону України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Згідно з пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.
У Рішенні Конституційного Суду України у справі № 1-17/2003 від 10 грудня 2003 року за конституційним поданням 47 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини першої статті 105, частини першої статті 111 Конституції України (справа щодо недоторканності та імпічменту Президента України) зазначено, що інститут Президента України ґрунтується на сукупності норм, що містяться у розділі V Конституції України, згідно з якими Президент України визначений, зокрема, главою держави, виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Конституційно-правовий статус інституту Президента України базується на правилах та нормах, які регулюють положення глави держави у механізмах державного управління. Порядок діяльності Президента України, його повноваження, взаємодія з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування нормативно встановлені.
До повноважень Президента України, закріплених у Конституції України, серед інших, належать повноваження, пов`язані з призначенням на посади і звільненням з посад, зокрема, голів місцевих державних адміністрацій та інших посадових осіб.
5.Президент України Указом № 41/2020 затвердив організаційну структуру ДБР. Згідно із затвердженою структурою ДБР складалася, зокрема, з Центрального апарату, до якого входить серед інших і Головне слідче управління.
За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 5 цього Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі н