ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 червня 2021 року
м. Київ
справа № 489/3298/16-а
адміністративне провадження № К/9901/44788/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 489/3298/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання протиправними та скасування припису та постанови у справі про адміністративне правопорушення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області
на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 травня 2017 року
(ухвалену у складі головуючого судді Гордієнко Т. О.)
та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2017 року
(постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Димерлія О.О., суддів: Єщенко О.В., Бойко А.В.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області, у якому просив визнання протиправними та скасувати:
- припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 24 травня 2016 № 181;
- постанову про адміністративне правопорушення № 127 від 07 червня 2016 про визнання ОСОБА_1 винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.6 ст. 96-1 КУпАП та накладення на нього адміністративного стягнення у вигляді штрафу у розмірі 8500 грн.;
2. Позовні вимоги мотивовано тим, що позивачем не було вчинено порушення Закону України "Про архітектурну діяльність" та ДБН, оскільки здійснював авторський нагляд відповідно до вимог чинного законодавства.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. 04 травня 2017 року Миколаївський окружний адміністративний суд вирішив:
Позов задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати припис від 24 травня 2016 року № 181.
Визнати протиправним та скасувати постанову від 07 червня 2016 року № 127.
Присудити на користь позивача судовий збір у сумі 551,20 грн. (п`ятсот п`ятдесят одна гривня 20 коп.), сплачений квитанцією № 15819183 від 16.06.2016 року за рахунок бюджетних асигнувань Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що у іншому судовому процесі постановою Миколаївського окружного адміністративного суду по справі №814/1275/16 від 29 вересня 2016 року було задоволено позов Товариства з обмеженою відповідальністю "ВІК ТЕХНОЛОГІЙ" до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання протиправними та скасування постанов і приписів. У ході розгляду справи в зазначеному судовому процесі було встановлено, що відхилення (зміни) від проектних рішень виявились у процесі виконання будівельно-монтажних робіт після отримання і встановлення поливального обладнання, всі зміни були узгоджені із замовником. В момент перевірки проектувальником виконувалась робота по внесенню змін до робочих креслень. Листом від 04 травня 2016 замовником ТОВ "АТФ "Агро-Діло" погоджена зміна у конструктивній частині колодязів. За таких обставин досліджених та встановлених у ході розгляду адміністративної справи №814/1275/16, судом першої інстанції було зроблено висновок про відсутність складу правопорушення у діях позивача, як особи котра здійснювала авторський нагляд.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 02 листопада 2017 року Одеський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області - залишити без задоволення, а постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 травня 2017 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання протиправним та скасування припису та постанови про притягнення до адміністративної відповідальності - без змін.
6. Апеляційний суд з мотивів викладених судом першої інстанції погодився з наявністю правових підстав для задоволення позовних вимог.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.23 листопада 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Управління державного архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області.
У касаційній скарзі скаржник просить постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 травня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2017 року у справі № 489/3298/16-а скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій винесені з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню.
У касаційній скарзі відповідач стверджує, що висновки судів попередніх інстанцій базуються виключно на постанові Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року у справі № 814/1275/16, яку у свою чергу було скасовано за наслідками її перегляду в апеляційному порядку.
8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28 листопада 2017 року було відкрито касаційне адміністративне провадження за скаргою відповідача.
9. 22 березня 2018 року справу було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
10. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 березня 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Анцупової Т.О., суддів Стародуба О.П., Кравчука В.М.
11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 11 червня 2019 року, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду суддів Анцупової Т.О., було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г., Тацій Л.В.
12. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 червня 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, на підставі направлення для проведення перевірки №459 від 10 травня 2016 головним інспектором будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління 24 травня 2016 у присутності представників ТОВ "АТФ "АГРО-ДІЛО" та ТОВ "Вік Технологій" головного інженера проекту ОСОБА_1 було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ "АТФ "АГРО-ДІЛО" на об`єктах будівництва зрошувальної мережі на ділянках Per №01a, Per №01b, Per № 02, Per №03а, Per № 03b на землях Первомайської сільської ради Жовтневого району Миколаївської області.
Під час перевірки встановлено, що будівельні роботи виконані ТОВ "ВіК Технологій" з відхиленням від затвердженої проектної документації, що є порушенням вимог ст.9 Закону України " Про архітектурну діяльність", а саме: не дотримана відстань від трубопроводу до краю залізобетонних опор дощових машин, яка складає 0,7-0,8 м. (відповідно до листа 7 проекту 15/34-1-02.01.ОС зазначена відстань складає 1,0м); засувки клинові влаштовані на рівні, що не відповідає затвердженим проектним рішенням та спираються на залізобетонні опори дощової машини (відповідно до листа 7 проекту 15/34-1-02.01.-ОС зазначені засувки слід влаштовувати на залізобетонному стовпчику розміром 0,4х0,4х0,45м з бетону класу В12,5); відстань між колодязем спорожнення і мокрим колодязем біля гідранту Р-4 становить 2,5-3,0 м. (відповідно до листа 9 проекту 15/34-1-02.01.-ОС зазначена відстань складає 5 м.; у мокрому колодязі та колодязі спорожнення біля гідранту Р-4 відсутні ходові скоби, що передбачено проектною документацією (лист 9 проекту 15/34-1-02.01.ОС).
З цього зроблено висновок про те, що відповідальні особи ведуть технічний нагляд з порушенням п.7 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 №903, п.10 Вказівок щодо ведення журналу загальних робіт вказаних у ДБН А.3.1-5-2009 "Управління, організація і технологія. "Організація будівельного виробництва, а саме: відсутні зауваження особи відповідальної за ведення авторського нагляду щодо виявлених відхилень від затверджених проектних рішень з пропозиціями про їх усунення, тобто авторський нагляд на будівництві ведеться з порушенням ст.11 Закону України " Про архітектурну діяльність", пп.5,6 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903 та пп.4.1.1 ДБН А.2.2-4-2003 " Положення про авторський нагляд за будівництвом будівель і споруд".
За наслідками перевірки відповідачем було прийнято припис №181 від 24 травня 2016 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким встановлено, що проектна документація для будівництва об`єкту розроблена з порушенням вимог абз.2 п.8.1, абз.2 п.8.2 ДБН А 2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" та не в повному обсязі, на об`єкті відсутні зауваження особи відповідальної за ведення авторського нагляду щодо виявлених відхилень від затверджених проектних рішень з пропозиціями про їх усунення, тобто авторський нагляд на будівництві ведеться з порушенням вимог законодавства, що є порушенням п.4.1 ДБН А 2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", ст.11 Закону України " Про архітектурну діяльність", пп.5,6 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903, пп.4.1.1 ДБН А.2.2-4-2003 " Положення про авторський нагляд за будівництвом будівель і споруд. З метою усунення виявлених порушень Управління вимагало від позивача до 24 липня 2016: 1. усунути порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом приведення проектної документації на об`єкті "Будівництва зрошувальної мережі на ділянках Per №01a, Per №01b, Per №02, Per №03а, Per № 03b на землях Первомайської сільської ради Жовтневого району Миколаївської області" у відповідність до вимог чинного містобудівного законодавства; 2. вжити заходи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом приведення проектної документації на об`єкті "Будівництва зрошувальної мережі на ділянках Per №01a, Per №01b, Per №02, Per №03а, Per № 03b на землях Первомайської сільської ради Жовтневого району Миколаївської області".
07 червня 2016 Управлінням винесено постанову №127 про визнання ОСОБА_1 винним у вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч.6 ст.96-1 КУпАП та накладено штраф в сумі 8500грн.
Як зазначено в мотивувальній частині постанови: "на об`єкті будівництва зрошувальної мережі на ділянках Per №01a, Per №01b, Per № 02, Per № 03а, Per № 03 b на землях Первомайської сільської ради Жовтневого району Миколаївської області" відсутні зауваження особи відповідальної за ведення авторського нагляду щодо виявлених відхилень від затверджених проектних рішень з пропозиціями про їх усунення, тобто відповідальною особою за здійснення авторського ОСОБА_1 авторський нагляд на будівництві ведеться з порушенням вимог законодавства".
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
15. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок № 553).
Згідно з ч. 1, 2, 3 ст. 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: 1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт; 4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; 5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам стандартів, норм і правил згідно із законодавством; 6) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій; 7) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Відповідно до п. 2 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням, зокрема, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.
Згідно з положеннями п. 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Відповідно до п. 7 Порядку № 553 підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Пунктом 11 Порядку № 553 визначено, що Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мают