ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 травня 2021 року
м. Київ
справа № 420/2202/19
провадження № К/9901/35108/19, К/9901/35166/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Желєзного І.В., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами ОСОБА_1
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року (суддя Андрухів В.В.) і постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року (головуючий суддя Коваль М.П., судді Димерлій О.О., Єщенко О.В.)
у справі № 420/2202/19
за позовом ОСОБА_1
до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради
про визнання протиправним та скасування припису та скасування постанови
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, в якому просила суд:
- визнати протиправним та скасувати припис Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності будівельних норм, стандартів і правил від 19 березня 2019 року № 177/19, який видано ОСОБА_1 ;
- скасувати постанову Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради 02 квітня 2018 року у справі 266/19 від про адміністративне правопорушення щодо визнання винною ОСОБА_1 у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 9 ст. 96 КУпАП та накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу у розмірі 10 200 грн.
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року позов задоволено частково: скасовано постанову Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 02 квітня 2018 року № 266/19 у справі про адміністративне правопорушення щодо визнання винною ОСОБА_1 у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 9 ст. 96 КУпАП та накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу у розмірі 10 200 грн.; відмовлено в позові ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування припису Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності будівельних норм, стандартів і правил від 19 березня 2019 року № 177/19.
3. Додатковим рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2019 року стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на користь ОСОБА_1 судові витрати у розмірі 3 500 (три тисячі п`ятсот) гривень.
4. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року - без змін.
5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року додаткове рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2019 року - без змін.
6. ОСОБА_1 з вищевказаними судовими рішеннями частково не погодилася, тому звернулася до Верховного Суду з касаційними скаргами, в яких просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року у справі № 420/2202/19 в частині відмовлених позовних вимог, ухвалити нове судове рішення про задоволення позову, а також змінити постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року у справі № 420/2202/19 і стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на користь ОСОБА_1 судові витрати у розмірі 2100 грн.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 21 грудня 2018 року на адресу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від ОСОБА_2 надійшла заява, в якій останній просив провести перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства за адресою: АДРЕСА_1 .
8. 02 січня 2019 року в.о. начальника Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради видав наказ №01-13/1ДАБК "Про організацію проведення позапланових перевірок у І півріччі 2019 року", яким наказано уповноважити заступника начальника Управління - начальника інспекційного відділу №1 Якименко Р.К. направляти головних спеціалістів на проведення позапланових перевірок, а також підписувати направлення на проведення позапланових перевірок протягом 1 півріччя 2019 року.
9. 04 січня 2019 року заступником начальника Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради видано направлення №000034 для здійснення позапланової перевірки на: індивідуальний житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1, щодо дотримання суб`єктом містобудування ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів та правил на підставі наказу Управління ДАБК ОМР №01-13/1ДАБК від 02 січня 2019 року та звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення об`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (від 21 грудня 2018 року вих. №01-10/280-ЗГ). Строк дії направлення з 18 березня по 19 березня 2019 року.
10. За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності відповідачем складено Акт від 19 березня 2019 року №000034.
11. Відповідно до зазначеного акту перевірки, Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради встановлено, що ОСОБА_1 виконані будівельні роботи з реконструкції домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1, без отримання права на виконання таких робіт, чим порушено ч.1 ст.34 та абз. 1 ч.2 ст.36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та абз. 2 п.5 та п.13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року за №466 (далі - Порядок №466).
12. 19 березня 2019 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контрою Одеської міської ради за результатами позапланової перевірки ОСОБА_1 було видано припис про усунення поршень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагало усунути порушення вимог містобудівного законодавства, шляхом отримання в установленому законом порядку права на виконання підготовчих та будівельних робіт за вказаною адресою або приведення земельної ділянки у попередній стан в термін до 19 травня 2019 року. У приписі зазначено про наявність фотофіксації порушень, яка додана відповідачем до відзиву на позов.
13. Також 19 березня 2019 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контрою Одеської міської ради відповідно до ст.41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та ст.ст. 254, 255, 256 КУпАП, стосовно ОСОБА_1 складено протокол про адміністративне правопорушення, яким за результатами позапланової перевірки, проведеної за адресою: АДРЕСА_1, зафіксовано порушення ОСОБА_1 ч.1 ст.34 та абз. 1 ч.2 ст.36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та абз. 2 п.5 та п.13 Порядку №466, відповідальність за що встановлена ч.5 ст.96 КУпАП. У протоколі зазначено, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться 02 квітня 2019 року об 11:00 год. у приміщенні Управління державного архітектурно-будівельного контрою Одеської міської ради, за адресою: м. Одеса, вул. Черняховського, 6, каб. 321.
14. Управлінням державного архітектурно-будівельного контрою Одеської міської ради за результатами розгляду матеріалів справи про адміністративне правопорушення стосовно ОСОБА_1 винесено постанову від 02 квітня 2018 року №266/19 про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу за правопорушення, передбачене ч.9 ст.96 КУпАП, та накладено штраф у сумі 10200 грн.
15. Вважаючи протиправними та такими, що підлягають скасуванню припис від 19 березня 2019 року №177/19 та постанову Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради по справі від 02 квітня 2018 року №266/19, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
16. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про скасування припису від 19 березня 2019 року №177/19, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що вказаний припис відповідає вимогам ч.2 ст.2 КАС України, є законним та обґрунтованим, оскільки у ході проведення перевірки було встановлено, що позивачем виконані будівельні роботи із влаштування прибудови між зовнішньою стіною будинку та кам`яною огорожею земельної ділянки, влаштування покрівлі та вхідної групи, чим утворено додаткове приміщення та збільшено площу забудови та геометричні розміри вищевказаного домоволодіння. Відомості щодо вищевказаного приміщення відсутні в схематичному плані земельної ділянки, відображеному в технічному паспорті інвентаризації нерухомого майна, виготовленого Комунальним підприємством "Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості" Одеської міської ради, інвентаризаційна справа №1-1025, реєстровий номер 41497-96-282 від 30 березня 2012 року, що складався попереднім власником перед відчуженням житлового будинку позивачу.
17. Додаткове рішення мотивоване тим, що судом частково задоволено позовні вимоги, тому на підставі ч.3 ст.139 КАС України стягненню підлягають судові витрати пропорційно до розміру задоволених позовних вимог у розмірі 3500 грн. (7000 грн. / 2).
18. Суд апеляційної інстанції, перевіривши в апеляційному порядку додаткове рішення, погодився з висновками суду апеляційної інстанції.
При цьому 14 листопада 2019 року до канцелярії П`ятого апеляційного адміністративного суду надійшло клопотання адвоката Волканової В.М. про стягнення з відповідача витрат на професійну правничу допомогу у зв`язку з розглядом справи в суді апеляційної інстанції. В обґрунтування зазначеного клопотання представник позивача зазначив, що відповідно до ст.ст. 132, 134, 139, 244, 246 КАС України надає документи, які підтверджують понесені позивачем витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 2100,00 грн. Враховуючи викладене, представник позивача просить у разі відмови у задоволенні апеляційної скарги Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради стягнути з відповідача понесені витрати у зв`язку з розглядом справи у суді апеляційної інстанції.
Суд апеляційної інстанції відхилив клопотання позивача, мотивуючи це тим, що представником позивача апеляційна скарга на додаткове рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2019 року не подавалася, залишення апеляційної скарги відповідача без задоволення, а додаткового рішення суду першої інстанції без змін, на переконання колегії суддів, не свідчить про наявність правових підстав для стягнення витрат на професійну правничу допомогу під час апеляційного провадження по справі.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
19. Касаційні скарги мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
20. Зокрема, скаржник посилається на відсутність підстав для проведення перевірки, оскільки на момент перевірки жодні підготовчі або будівельні роботи не проводилися.
21. На думку позивача, суди не надали належної оцінки тому, що відповідач не вручив копію службового посвідчення позивачу під час здійснення перевірки. Позивач заперечує проти того, що представник ОСОБА_1 відмовився від підписання документів, а також, що відповідні документи складалися у присутності позивача.
22. Скаржник вважає, що обстежувана споруда не має фундаменту, стін, а накриття полікарбонатом стіни будинку і забору не потребує отримання дозвільного документа і не може бути об`єктом права власності.
23. Позивач не погоджується з відхиленням судом апеляційної інстанції клопотання про відшкодування витрат на правову допомогу, вважає, що адвокатом позивача було надано всі необхідні докази на підтвердження понесених витрат.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
25. Предметом касаційного перегляду є припис Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 19 березня 2019 року №177/19.
26. За приписами ч.1 ст.34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", замовник має право виконувати будівельні роботи після: 1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України; 3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
27. Абзацом 1 ч.2 ст.36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що виконувати будівельні роботи без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт забороняється.
28. Згідно з абз. 2 п.5 Порядку № 466 будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та: подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) та об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта.
29. Відповідно до п.13 Порядку №466, повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, та повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) (далі - повідомлення), повідомлення про зміну даних у зазначених повідомленнях за формою згідно з додатками 1, 2 і 2-1 до цього Порядку подається замовником (його уповноваженою особою) особисто або надсилається рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронний кабінет до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю за місцезнаходженням об`єкта не пізніше ніж за один календарний день до початку виконання підготовчих або будівельних робіт.
30. Повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідно, а також розроблення проектної документації, дотримання вимог містобудівної документації, будівельних норм та державних стандартів відповідно до статей 31, 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" є обов`язковою умовою для отримання права на здійснення будівництва.
31. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем виконані будівельні роботи із влаштування прибудови між зовнішньою стіною будинку та кам`яною огорожею земельної ділянки, влаштування покрівлі та вхідної групи, чим утворено додаткове приміщення та збільшено площу забудови та геометричні розміри вищевказаного домоволодіння.
32. Частиною 1 ст. 1 Закону України "Про архітектурну діяльність" визначено, що об`єкти архітектурної діяльності (об`єкти архітектури) - будинки і споруди житлово-цивільного, комунального, промислового та іншого призначення, їх комплекси, об`єкти благоустрою, садово-паркової та ландшафтної архітектури, монументального і монументально-декоративного мистецтва, території (частини територій) адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів.
33. Відповідно до ст. 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
34. Абзацом 5 ч. 1 ст. 4 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
35. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що до об`єктів будівництва належать будь-які споруди, будівлі, незалежно від їх призначення.
36. Відповідно до п.3.21 ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" реконструкція - перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єкту будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, в наслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг, реконструкція передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об`єкту в цілому або його частин (за умови їх автономності).
37. Згідно з ДБН В.3.2-2-2009 "Житлові будинки. Реконструкція та капітальний ремонт" прибудова - вид реконструкції, при якій збільшується площа забудови житлового будинку шляхом створення нових приміщень, що безпосередньо прилягають до зовнішніх стін будинку.
38. У ДБН В.2.2-15-2005 "Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення" визначено, що нежитлове приміщення - приміщення в структурі житлового будинку, що не відноситься до житлового фонду. Є самостійним об`єктом цивільно-правових відносин.
39. Судом апеляційної інстанції встановлено, що позивачем було зроблено саме прибудову у розумінні ДБН В.3.2-2-2009, а не навіс або малу архітектурну форму.
40. Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржений припис є правомірним.
41. Посилання скаржника на Інструкцію про порядок проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна від 24 травня 2001 року № 127, п. 3.2 якої визначено, що не належать до самочинного будівництва, зокрема, зведення на земельній ділянці тимчасових (в т.ч. господарських) будівель і споруд, колегія суддів оцінює критично, оскільки у п. 1.1 розділу 1 цієї Інструкції зазначено, що вона розроблена відповідно до чинного законодавства з метою нормативно-методичного забезпечення діяльності суб`єктів господарювання, які здійснюють технічну інвентаризацію об`єктів нерухомого майна (далі - суб`єкти господарювання). Інструкція визначає порядок та методику проведення технічної інвентаризації збудованих (реконструйованих) будинків, допоміжних будівель та споруд.
42. Тобто положення цієї Інструкції поширюються на правовідносини, що виникають під час здійснення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна, але не під час перевірки законності забудови території. Оскільки учасники справи не є суб`єктами господарювання, які здійснюють технічну інвентаризацію об`єктів нерухомого майна, тому положення Інструкція не поширюються на спірні правовідносини.
43. До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 7 листопада 2019 року у справі № 806/5238/15, від 26 лютого 2020 року у справі №464/5088/15-а.
44. Щодо доводів касаційної скарги про порушення порядку проведення перевірки, Верховний Суд зазначає, що всім доводам позивача була надана належна оцінка судом апеляційної інстанції.
45. Так, П`ятий апеляційний адміністративний суд на спростування доводів позивача про те, що відповідач не вручив копію службового посвідчення позивачу під час здійснення перевірки, відзначив, що допитаний у судовому засіданні свідок ОСОБА_4 - головний спеціаліст інспекційного відділу, який здійснював перевірку на об`єкті позивача, попереджений у встановленому законом порядку про кримінальну відповідальність за завідомо неправдиві показання підтвердив суду, що ОСОБА_1 допустила його на об`єкт, була присутня під час проведення перевірки та надала йому технічний паспорт на цей об`єкт, а в подальшому передала інформацію своєму представнику.
46. Щодо посилань представника ОСОБА_1 про допущення порушень під час оформлення результатів перевірки, а саме на те, що акт та припис, датовані 19 березня 2019 року, були складені без присутності позивача, позивача належним чином не повідомили про проведення перевірки, про час та місце складання акту перевірки та припису, відібрання пояснень з приводу обставин правопорушення, колегія суддів зазначає наступне. Як вірно встановлено судами першої та апеляційної інстанції, акт, протокол та припис датовані 19 березня 2019 року, саме в цей день представник позивача прибув до Управління, таким чином матеріали перевірки були складені у присутності представника позивача.
47. Інші доводи касаційної скарги стосовно оскарженого припису є необґрунтованими та не спростовують вірних висновків судів попередніх інстанцій.
48. У касаційному порядку позивач не оскаржує додаткового рішення від 19 вересня 2019 року, а оскаржує постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року, прийняту за результатами перегляду додаткового рішення, в частині відхилення судом апеляційної інстанції клопотання від 14 листопада 2019 року про стягнення з відповідача витрат на професійну правничу допомогу у зв`язку з розглядом справи в суді апеляційної інстанції.
49. Верховний Суд зазначає, що у вказаному клопотанні від 14 листопада 2019 року зазначено, що адвокат Волканова В.М. просить суд залучити перелічені у клопотанні документи до матеріалів справи та у разі задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 стягнути з відповідача понесені витрати у зв`язку з розглядом справи у суді апеляційної інстанції.
50. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року апеляційні скарги адвоката Волканової В.М. в інтересах ОСОБА_1, Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради - залишено без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року - без змін.
51. З огляду на те, що суд апеляційної інстанції залишив без задоволення апеляційну скаргу адвоката Волканової В.М. в інтересах ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року, то відмова П`ятого апеляційного адміністративного суду у задоволенні клопотання представника позивача від 14 листопада 2019 року про стягнення з відповідача витрат на професійну правничу допомогу у зв`язку з розглядом справи в суді апеляційної інстанції є правомірною.
52. Доводи касаційної скарги зазначеного не спростовують.
53. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених ст. 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
54. Верховний Суд, в межах касаційного перегляду, встановлених ст. 341 КАС України, не встановив порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, тому касаційна скарга не підлягає задоволенню, а судові рішення слід залишити без змін.
55. Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд