ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 травня 2021 року
м. Київ
справа № 826/25204/15
адміністративне провадження №К/9901/21896/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
за участю:
секретаря судового засідання Трубецької М. В.,
представника позивача Ножовнік О. І.,
представника Національного банку України Булгакова С. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу Національного банку України
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2015 року (судді: Данилишин В.М., Качур І.А., Келеберда В.І.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року (судді: Горяйнов А.М., Файдюк В.В., Чаку Є.В.)
у справі №826/25204/15
за позовом ОСОБА_1 до Національного банку України
про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
У листопаді 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Національного банку України (далі - відповідач), у якому просив:
- скасувати наказ Голови Національного банку України від 22 жовтня 2014 року № 1827-к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Національного банку України із 22 жовтня 2014 року з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади", пунктом 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України;
- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника Голови Національного банку України;
- стягнути з Національного банку України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи із 22 жовтня 2014 року та до моменту фактичного поновлення на публічній службі;
- зобов`язати Національний банк України поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
У грудні 2015 року позивач подав заяву про зменшення розміру позовних вимог, у якій просив:
- визнати поважними причини пропуску строку, встановленого статтею 99 КАС України та поновити строк звернення до суду;
- визнати протиправним та скасувати наказ Голови Національного банку України від 22 жовтня 2014 року №1827-к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Національного банку України із 22 жовтня 2014 року з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади", пунктом 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України;
-зобов`язати Національний банку України поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
В обґрунтування позову позивачем зазначено, зокрема, що заявлені вимоги підлягають задоволенню, оскільки оскаржуваний наказ про його звільнення відповідачем оформлено із порушенням норм чинного законодавства.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2015 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Голови Національного банку України від 22 жовтня 2014 року №1827-к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Національного банку України із 22 жовтня 2014 року з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади", пунктом 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України.
Зобов`язано Національний банк України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, що дія статті 3 Закону України "Про очищення влади" не розповсюджується на позивача. Крім того, суди зазначили, що у разі застосування до ОСОБА_1 норм Закону матиме місце порушення принципу юридичної визначеності законодавства. Такий принцип вимагає, щоб правові акти заздалегідь оприлюднювалися, діяли на майбутнє, були ясними, простими, точними, чіткими і несуперечливими.
Строк звернення до суду із адміністративним позовом поновлений ОСОБА_1 з тих підстав, що перебування у місцях обмеження волі, а також неможливість отримання ним від відповідача документів та інформації, необхідних для звернення до суду за захистом порушених прав та інтересів, є поважними причинами пропущення позивачем встановленого статтею 99 КАС України строку.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування.
У поданій касаційній скарзі позивач з посиланням на неправильне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити в позові повністю.
Національний банк України звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, зазначивши підставами касаційного оскарження судових рішень пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
Обґрунтовуючи пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження позивач вказує на те, що Верховним Судом вже висловлено правову позицію щодо застосування норми права в тотожних правовідносинах, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 559/321/16-ц, у постанові Верховного Суду від 04 квітня 2018 року у справі № 334/5144/15-ц, у постанові Верховного Суду від 03 червня 2020 року у справі № 817/3431/14 та постанові Великої Палати Верховного Суду від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.
Також скаржник зазначає, що позивач звернувся до суду з вимогами про визнання протиправним і скасування наказу від 22 жовтня 2014 року № 1827-к лише у листопаді 2015 року, тобто зі значним пропуском строку звернення до суду із адміністративним позовом.
Однак судами попередніх інстанцій безпідставно поновлено позивачу строк звернення до суду за відсутності перешкод для своєчасного звернення.
Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов невірних висновків про те, що адміністративний позов ОСОБА_1 спрямований не на захист порушеного права на працю внаслідок звільнення із раніше займаної посади, а на усунення обмежень, передбачених частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
Метою адміністративного позову, з огляду на очікувані позивачем результати, є скасування заборони протягом десяти років обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація).
Відтак, визнання поважними причин пропуску строку звернення до суду та розгляд і вирішення адміністративного позову ОСОБА_1 по суті заявлених вимог, навіть у разі їх задоволення судом, не призведе до створення правових наслідків для Національного банку України у вигляді поновлення трудових відносин із позивачем. Судове рішення не матиме впливу на стабільність діяльності суб`єкта владних повноважень при здійсненні управлінських функцій.
У той же час, суд апеляційної інстанції уникав визнання цього спору трудовим та перекваліфіковує його на спір про визнання адміністративного акту протиправним.
Такі дії суду не можна вважати законними. Очевидно, що наказ про звільнення з роботи є наказом суто з кадрових питань, а цей спір, щонайменше у частині скасування наказу про звільнення - трудовим. Відповідно і сам позивач, з метою уникнення застосування наслідків пропуску строку звернення до суду, виключив позовну вимогу про поновлення його на роботі, але залишив вимогу про скасування наказу про звільнення.
Відповідно до статті 233 КЗпП України працівник може звернутися з заявою про вирішення трудового спору до суду у справах про звільнення - в місячний строк з дня вручення копії наказу про звільнення або з дня видачі трудової книжки.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 559/321/16-ц зазначається, що встановлений статтею 233 КЗпП України строк звернення до суду застосовується незалежно від заяви сторін.
Таким чином, встановивши факт відсутності обставин, які б створювали для ОСОБА_1 перешкоди для звернення до суду, суд апеляційної інстанції зобов`язаний був відмовити у задоволенні його позовної вимоги про скасування наказу про звільнення з роботи, на чому наполягав Національний банк України.
Позиція інших учасників справи.
Від позивача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому він просить залишити без задоволення касаційну скаргу відповідача, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 16 вересня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національного банку України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2015 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12 травня 2021 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Наказом Голови Національного банку України від 14 грудня 2012 року № 26-10-к ОСОБА_1 призначений на посаду першого заступника Голови Національного банку України з 17 грудня 2012 року в порядку переведення із ПАТ "Державний ощадний банк України".
У подальшому наказом Голови Національного банку України від 21 березня 2014 року № 479-к позивача переведено на посаду заступника Голови Національного банку України з 21 березня 2014 року.
З 16 жовтня 2014 року набув чинності Закон України "Про очищення влади", у зв`язку з чим ОСОБА_1 подав Голові Національного банку України заяву про те, що він не заперечує проти проходження перевірки в ході процедури люстрації.
Наказом Голови Національного банку України від 22 жовтня 2014 року № 1827-к ОСОБА_1 звільнений з роботи із підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади" та пунктом 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України.
Трудову книжку ОСОБА_1 вручено 11 листопада 2014 року, що підтверджується копією Книги обліку трудових книжок. Зазначена обставина була також підтверджена позивачем у судовому засіданні.
На підставі наказу від 22 жовтня 2014 року № 1827-к Міністерство юстиції України внесло до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" інформацію про те, що на ОСОБА_1 протягом 10 років поширюється заборона, передбачена відповідним Законом.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що ухвалою слідчого судді Голосіївського районного суду м. Києва від 31 липня 2014 року до ОСОБА_1 застосовано запобіжний захід у вигляді тримання під вартою до 27 вересня 2014 року. Ухвалою слідчого судді Голосіївського районного суду м. Києва від 22 вересня 2014 року строк тримання під вартою було продовжено до 22 листопада 2014 року.
Також ухвалою слідчого судді Голосіївського районного суду м. Києва від 11 серпня 2014 року, що залишена без змін ухвалою Апеляційного суду м. Києва від 20 серпня 2014 року, ОСОБА_1 відсторонено від займаної посади строком на 2 місці, а ухвалою від 08 жовтня 2014 року - продовжено строк відсторонення від посади заступника Голови Національного банку України до 08 грудня 2014 року.
На підставі ухвали слідчого судді Печерського районного суду м. Києва від 29 жовтня 2014 року у справі №757/30934/14-к позивач звільнений з-під варти під заставу. Вказаною ухвалою на підставі частини п`ятої статті 194 КПК України на ОСОБА_1 були покладені такі обов`язки:
- прибувати до слідчого, прокурора із встановленою періодичністю;
- не відлучатися із населеного пункту, в якому проживає (м. Київ), без дозволу слідчого, прокурора або суду;
- повідомляти слідчого, прокурора чи суд про зміну свого місця проживання;
- здати на зберігання слідчому, який здійснює досудове розслідування у кримінальному провадженні, свій паспорт (паспорти) для виїзду за кордон, інші документи, що дають право на виїзд з України і в`їзд в Україну;
- визначити 2-місячний термін дії обов`язків, покладених судом, у разі внесення застави, з дня внесення застави.
Представник позивача стверджує, що протягом 2015 року зазначені заходи забезпечення кримінального провадження неодноразово продовжувалися, а дія таких заходів закінчилася лише 26 жовтня 2015 року. Інші учасники не заперечують та не ставлять під сумнів зазначених обставин.
ОСОБА_1 09 листопада 2015 року звернувся до Голови Національного банку України із листом, у якому просив надати належним чином засвідчені копії документів, які слугували підставою для його звільнення з посади заступника Голови Національного банку України з 22 жовтня 2014 року.
Не погоджуючись із наказом від 22 жовтня 2014 року № 1827-к, позивач 13 листопада 2015 року звернувся також до суду із адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
У відповідності до частини першої, четвертої статті 99 КАС України у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин, адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
Згідно з пунктом 15 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Національний банк України, відповідно до частини першої статті 2 Закону України "Про Національний банк України", є центральним банком України, особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації якого визначаються Конституцією України, цим Законом та іншими законами України.
З огляду на вказані норми права, предмет позову та правові наслідки прийняття оскаржуваного наказу, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку про те, що заявлені ОСОБА_1 вимоги стосуються проходження публічної службу та звільнення з публічної служби. Для звернення до суду із таким адміністративним позовом встановлений саме місячний строк.
Відповідно до частин першої, другої статті 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала. Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.
Верховний Суд зазначає, що строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
Встановлення процесуальних строків законом та судом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС певних процесуальних дій.
Відтак початок перебігу строків звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Водночас слід зазначити, що строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи розпочинає свій перебіг лише за умови, що остання була реально обізнаною з фактом їх порушення оспорюваними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.
Так, за висновками Європейського суду з прав людини, загалом прийнятним вважається встановлення в національному законодавстві процесуальних обмежень та вимог з метою належного здійснення правосуддя; проте вони не повинні підривати саму суть права на доступ до суду (рішення Європейського суду з прав людини від 16 грудня 1992 року у справі "Хаджіанастасіу проти Греції", пункти 32-37).
При цьому очікується, що заявник продемонструє уважне ставлення до дотримання процесуальних вимог національного законодавства, наприклад до строків для подання адміністративного позову (рішення Європейського суду з прав людини від 7 вересня 1999 року у справі "Йодко против Литви (Jodko v. Lithuania).
З матеріалів справи встановлено, що 13 листопада 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому ставив питання про визнання протиправним та скасування наказу Голови Національного банку України від 22 жовтня 2014 року № 1827-к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Національного банку України із 22 жовтня 2014 року з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади", пунктом 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України. У позовній заяві позивач просив суд про поновлення строків звернення до суду, зазначаючи, що в силу об`єктивних причин не міг скористатися правом на захист, без дотримання процедури відкритості, прозорості та публічності, а також ту обставину, що на час звернення до суду позивач не отримав від відповідача документи (висновки, рішення), які слугували підставою для видання оскаржуваного наказу.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що трудову книжку ОСОБА_1 вручено 11 листопада 2014 року, що підтверджується копією Книги обліку трудових книжок. Зазначена обставина була також підтверджена у суді.
Верховний Суд вказує на те, що строк подання позовної заяви був пропущений через відсутність максимальних зусиль позивача та належної старанності щодо реальної обізнаності з фактами порушення своїх прав, свобод та інтересів, внаслідок його звільнення.
За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли невірного висновку, що обґрунтування причин поважності пропуску строку звернення до адміністративного суду, вказані в заяві позивача про поновлення такого строку, є поважними.
Цей спір виник з приводу проходження та звільнення з публічної служби, а тому до спірних відносин застосовуються положення КАС України, якими встановлено спеціальні строки звернення до адміністративного суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
При цьому, Верховний Суд зауважує, що частиною другою статті 99 КАС України чітко визначено момент, з яким пов`язано початок відліку строку звернення до адміністративного суду, а саме з дня, коли особа дізналась або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Поняття "особа повинна" слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.
Колегія суддів зазначає, що з моменту отримання трудової книжки, а саме 11 листопада 2014 року, позивач дізнався про його звільнення з посади першого заступника Голови Національного банку України на підставі оскаржуваного наказу. Однак, до суду звернувся зі спливом майже одного року.
Крім того, Суд уважає за необхідне зазначити, що ні наявність кримінального провадження, ні перебування під вартою не унеможливлюють звернення позивача до суду за захистом своїх прав через представника у встановлений законом строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатись про порушення такого права.
При цьому Суд враховує, що позивача на підставі ухвали слідчого судді Печерського районного суду м. Києва від 29 жовтня 2014 року звільнено з-під варти під заставу.
Верховний Суд вважає, що обов`язки, які були покладені на позивача, відповідно до ухвали слідчого судді Печерського районного суду м. Києва від 29 жовтня 2014 року, не перешкоджали позивачу у період після звільнення з-під варти звернутися до суду за захистом своїх прав особисто або через свого представника.
Аналіз визначених ухвалою слідчого судді Печерського районного суду м. Києва від 29 жовтня 2014 року процесуальних обмежень та обов`язків свідчить про відсутність істотних обставин, перешкод чи труднощів, які б перешкоджали позивачу звернутися, як до відповідача для з`ясування обставин звільнення, так і до суду за захистом своїх прав.
Також необхідно зазначити, що відповідно до частини третьої статті 71 КАС України (в редакції, що діяла на час звернення позивача до суду) якщо особа, яка бере участь у справі, не може самостійно надати докази, то вона повинна зазначити причини, через які ці докази не можуть бути надані, та повідомити, де вони знаходяться чи можуть знаходитися. Суд сприяє в реалізації цього обов`язку і витребовує необхідні докази. Про витребування доказів або про відмову у витребуванні доказів суд постановляє ухвалу. Ухвала суду про відмову у витребуванні доказів окремо не оскаржується. Заперечення проти неї може бути включене до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за наслідками розгляду справи.
Тому наведені позивачем аргументи, про наявність у нього обмежень в силу об`єктивних причин, які перешкоджали звернутися до суду не заслуговують на увагу, оскільки є необґрунтованими та безпідставними.
Доводи позивача про те, що в цьому випадку мають місце триваючі правовідносини, у яких відповідач - суб`єкт владних повноважень протягом значного проміжку часу не надавав йому документів (висновків, рішень), які стали підставою для прийняття оскаржуваного наказу необґрунтовані, зважаючи на те, що предметом адміністративного позову є правомірність спірного наказу про звільнення, а не дії відповідача - суб`єкта владних повноважень щодо ухилення від виконання своїх зобов`язань (по відношенню до позивача).
Верховний Суд зауважує, що відповідачем було вжито належних заходів для інформування позивача про його звільнення, а саме без зволікань вручено трудову книжку.
Крім того, вирішення питання щодо дотримання позивачем строку звернення до суду з адміністративним позовом не ставиться в залежність від порядку отримання наказів, а вирішується з огляду на факт, коли він дізнався або повинен був дізнатись про порушення свого права.
Слід зауважити, що законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, забезпечення стабільної діяльності суб`єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого публічно-правові відносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом законодавчо встановлено строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності.
Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Зважаючи на те, що позивачем пропущено строк звернення до суду з позовом, а наведені ним причини пропуску цього строку не дають підстав для визнання їх поважними та, відповідно, поновлення строку звернення до суду, тому Суд доходить до висновку про скасування рішень судів попередніх інстанцій та залишення позовної заяви позивача без розгляду.