ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 червня 2021 року
м. Київ
справа № 640/19661/18
адміністративне провадження № К/9901/24923/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу №640/19661/18
за позовом Приватного акціонерного товариства (далі-ПАТ) "ЕКСПЕРТ КАПІТАЛ" до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.03.2019, ухвалене у складі головуючого судді Пащенка К.С., та
постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.07.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Собківа Я.М., суддів: Ганечко О.М., Шурка О.І.,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2018 року ПАТ "ЕКСПЕРТ КАПІТАЛ" (далі також - позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку (далі також - відповідач, НКЦПФР, Комісія), у якому позивач просив: визнати протиправним та скасувати рішення Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку № 802 від 13.11.2018 "Щодо зупинення дії ліцензій на провадження професійної діяльності на фондовому ринку ПрАТ "ЕКСПЕРТ-КАПІТАЛ", ідентифікаційний код юридичної особи 36174922".
Позовні вимоги ПАТ "ЕКСПЕРТ КАПІТАЛ" були обґрунтовані тим, що відповідач зупинив дію ліцензій без встановлення факту правопорушення (як це передбачено законом), а лише в процесі з`ясування обставин справи про ймовірне правопорушення (що законом не передбачено), тому Комісія не діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Через це, рішення НКЦПФР про зупинення дії ліцензій ПАТ "ЕКСПЕРТ КАПІТАЛ" підлягає скасування як протиправне.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.03.2019, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.07.2019, позов задоволено повністю.
Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач прийняв рішення без урахування усіх обставин, що мають значення для його прийняття, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У серпні 2019 року Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
У скарзі посилається на те, що судами неправильно застосовані норми матеріального права та порушені норми процесуального права, допущено неповноту встановлення фактичних обставин справи. Заявник зазначив, що для зупинення дії ліцензій під час провадження у справі про правопорушення достатньою є необхідність проведення перевірки учасника фондового ринку, тому Комісія має право зупиняти дію ліцензії до встановлення факту порушення ліцензіатом законодавства про цінні папери, що передбачено підпунктом 3 пункту 4 розділу 2 Порядку зупинення дії та анулювання ліцензій на окремі види професійної діяльності на фондовому ринку (ринку цінних паперів), затвердженого рішенням Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 14 травня 2013 року № 816 (далі - Порядок №816).
У відзиві на касаційну скаргу ПАТ "ЕКСПЕРТ КАПІТАЛ" заперечує проти задоволення касаційної скарги відповідача, просить рішення судів першої та апеляційної інстанції залишити без змін. Позивач зазначив, що посилання Комісії як на підставу прийняття оскаржуваного рішення, на підпункт 3 пункту 4 розділу 2 Порядку №816, є необґрунтованим, через те, що це положення Порядку №816 суперечить як іншим положенням цього Порядку, так і не відповідає правовим засадам, передбаченим у Законі України "Про державне регулювання на ринку цінних паперів в Україні".
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 09.09.2019 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку.
Ухвалою від 31.05.2021 справу призначено до розгляду у попереднє судове засідання.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 08.11.2018 НКЦПФР прийнято постанову про порушення справи про правопорушення на ринку цінних паперів № 10/02/33076.
13.11.2018 відповідачем винесено рішення № 802, яким зупинено з 14.11.2018 дію ліцензій на провадження професійної діяльності на ринку цінних паперів - діяльності з торгівлі цінними паперами, а саме: брокерської діяльності серії АЕ № 294624 від 18.12.2014, дилерської діяльності серії АЕ № 294625 від 18.12.2014, виданих на підставі рішення Комісії від 16.09.2014 № 1216 ПАТ "ЕКСПЕРТ-КАПІТАЛ".
Фактичною підставою прийняття рішення Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку від 13.11.2018 № 802 слугувало виникнення необхідності проведення перевірки під час провадження у справі про правопорушення на ринку цінних паперів у відношенні позивача, відповідно до пункту 3 частини 1 статті 7 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", пункту 5 статті 8 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні", та керуючись підпунктом 3 пункту 4 розділу 2 Порядку № 816.
Позивач, вказуючи на те, що положення пункту 5 частини 1 статті 8 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні", на підставі якої діяла Комісія, не надають відповідачу право зупинити дію ліцензій у зв`язку з виникненням необхідності перевірки під час провадження у справі про правопорушення на ринку цінних паперів; зупиняти дію ліцензій НКЦПФР вправі лише у разі порушення законодавства про цінні папери, проте, всупереч вказаної норми Закону, відповідач зупинив дію ліцензій не за наслідками розгляду справи про правопорушення (тобто, коли справа вже розглянута та прийняте рішення про вчинення особою певного правопорушення із застосуванням відповідних санкцій), а лише в процесі її розгляду, - до остаточного встановлення факту правопорушення. У зв`язку з цим, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження Нацкомісії у спірних правовідносинах визначені, зокрема Законом України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" від 30.10.1996 № 448/96-ВР (далі - Закон № 448/96-ВР), який визначає правові засади здійснення державного регулювання ринку цінних паперів та державного контролю за випуском і обігом цінних паперів та їх похідних в Україні.
Відповідно до статті 2 Закону №448/96-ВР, державне регулювання ринку цінних паперів здійснюється, зокрема, з метою створення умов для ефективної мобілізації та розміщення учасниками ринку цінних паперів фінансових ресурсів з урахуванням інтересів суспільства; гарантування прав власності на цінні папери; захисту прав учасників фондового ринку; контролю за прозорістю та відкритістю ринку цінних паперів.
Згідно з приписами частини 1 статті 5 Закону №448/96-ВР, державне регулювання ринку цінних паперів здійснює Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку. Інші державні органи здійснюють контроль за діяльністю учасників ринку цінних паперів у межах своїх повноважень, визначених чинним законодавством.
Положеннями частини 1 статті 7 Закону №448/96-ВР передбачено, що до основних завдань Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку відноситься: 1) формування та забезпечення реалізації єдиної державної політики щодо розвитку та функціонування ринку цінних паперів та їх похідних в Україні, сприяння адаптації національного ринку цінних паперів до міжнародних стандартів; 2) координація діяльності державних органів з питань функціонування в Україні ринку цінних паперів та їх похідних; 3) здійснення державного регулювання та контролю за випуском і обігом цінних паперів та їх похідних на території України, а також у сфері спільного інвестування; 4) захист прав інвесторів шляхом застосування заходів щодо запобігання і припинення порушень законодавства на ринку цінних паперів, застосування санкцій за порушення законодавства у межах своїх повноважень; 5) сприяння розвитку ринку цінних паперів; 6) узагальнення практики застосування законодавства України з питань випуску та обігу цінних паперів в Україні, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення
У свою чергу, повноваження Комісії визначені у статті 8 Закону № 448/96-ВР, відповідно до пункту 5 частини першої якої, Нацкомісія має право у разі порушення законодавства про цінні папери, нормативних актів Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку виносити попередження, зупиняти на термін до одного року обіг цінних паперів, дію ліцензій, виданих Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку, анулювати дію таких ліцензій.
Отже, Комісія є органом, що здійснює державне регулювання ринку цінних паперів, та органом, уповноваженим приймати рішення щодо зупинення на термін до одного року обігу цінних паперів, дії ліцензій, виданих Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку.
Відповідно до пункту 14 частини 1 статті 8 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" передбачено, що Комісія має право накладати адміністративні стягнення, штрафні та інші санкції за порушення чинного законодавства на юридичних осіб та їх співробітників, аж до анулювання ліцензій на здійснення професійної діяльності на ринку цінних паперів.
Предметом розгляду у цій справі є рішення Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку щодо зупинення дії ліцензії на провадження професійної діяльності з торгівлі цінними паперами, з приводу чого Суд зазначає наступне.
Згідно з підпунктом 3 пункту 4 розділу 2 Порядку №816 підставою для зупинення дії ліцензій за певним видом професійної діяльності за відповідним рішенням Комісії на строк, встановлений цим рішенням, є, зокрема, виникнення необхідності проведення перевірки під час провадження у справі про правопорушення на ринку цінних паперів, якщо правопорушення призвело або могло призвести до порушення прав інвесторів.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для прийняття рішення Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку № 802 від 13.11.2018 "Щодо зупинення дії ліцензій на провадження професійної діяльності на фондовому ринку ПАТ "ЕКСПЕРТ-КАПІТАЛ", ідентифікаційний код юридичної особи 36174922"
слугувало виникнення необхідності проведення перевірки під час провадження у справі про правопорушення на ринку цінних паперів у відношенні ПАТ "ЕКСПЕРТ-КАПІТАЛ", у відповідності до пункту 3 частини 1 статті 7 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", пункту 5 статті 8 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні", та керуючись підпунктом 3 пункту 4 розділу 2 Порядку № 816.
Так, пунктом 1 розділу І Порядку №816 передбачений перелік термінів, що у ньому застосовуються, зокрема визначено таке:
-анулювання ліцензії - позбавлення ліцензіата Комісією права на провадження окремого виду професійної діяльності на фондовому ринку;
-зупинення дії ліцензії - зупинення на строк до одного року дії ліцензії у разі порушення ліцензіатом законодавства;
-порушення законодавства - порушення законодавства про цінні папери, нормативно-правових актів Комісії та ліцензійних умов провадження професійної діяльності на ринку цінних паперів (фондовому ринку).
Відповідно до пункту 3 розділу І Порядку №816 Комісія, у разі виявлення порушення законодавства, застосовує до ліцензіата санкції, установлені "Правилами розгляду справ про порушення вимог законодавства на ринку цінних паперів та застосування санкцій", згідно пункту 1 розділу XVII яких, за правопорушення на ринку цінних паперів, зазначені у статті 11 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні", до юридичних осіб застосовуються фінансові санкції, передбачені цією статтею.
Своєю чергою, положеннями статті 11 Закону України "Про державне регулюва