ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 червня 2021 року
м. Київ
справа №826/2399/18
адміністративне провадження №К/9901/28579/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Рибачука А.І.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 826/2399/18
за позовом Державного підприємства - Українського державного інституту з проектування об`єктів дорожнього господарства "Укрдіпродор"
до Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Бондаркова Василя Івановича, Державної архітектурно-будівельної інспекції України
про скасування рішень
за касаційною скаргою Державного підприємства - Українського державного інституту з проектування об`єктів дорожнього господарства "Укрдіпродор" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді: Лічевецького І. О., суддів: Земляної Г. В., Кобаля М. І.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2018 року Державне підприємство - Український державний інститут з проектування об`єктів дорожнього господарства "Укрдіпродор" (далі - ДП "Укрдіпродор") звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Бондаркова Василя Івановича, Державної архітектурно-будівельної інспекції України в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:
- скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 02 лютого 2018 року № 2;
- скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13 грудня 2017 року № 545/1.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач послався не те, що викладені в акті перевірки висновки, які стали підставою для прийняття спірних припису та постанови, суперечать дійсним обставинам. Поряд з цим, позивач вказує на те, що ним були дотримані затверджені замовником проектні рішення ширини тротуару і зміни до проектної документації не вносились.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 листопада 2018 року позов задоволено повністю.
4. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, позивачем жодні зміни до проекту "Реконструкція дороги по вул. Тургенєва у м. Конотоп. Ділянка № 1" не вносились, що спростовує висновок посадових осіб відповідача про внесення ним змін до цього проекту з порушенням законодавства. Поряд з цим, суд першої інстанцій зазначив, що погоджується з позивачем щодо існування двох проектів "Реконструкція дороги по вул. Тургенєва у м. Конотоп. Ділянка № 1", один з яких в установленому порядку виготовлений Сумським відділом комплексного проектування ДП "Укрдіпродор", а другий - головним інженером проекту Сумського відділу комплексного проектування ДП "Укпдіпродор" Геліхом О. А., відповідальним за виконання авторського нагляду з дотримання проектних рішень по вказаному об`єкту, який вніс до цього проекту зміни без відома керівництва Сумського відділу комплексного проектування ДП "Укрдіпродор" та без погодження з іншими відповідальними посадовими особами, шляхом проставлення підписів від їх імені та замість них.
За таких обставин, встановленні контролюючим органом порушення позивачем вимог чинного законодавства є необгрунтованими та безпідставними, а тому припис і постанова відповідача підлягають скасуванню.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 листопада 2018 року скасовано. Прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено повністю.
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач сам визнавав факт внесення змін до проекту. Такі обставини підтверджуються наявними в матеріалах справи документами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 17 жовтня 2019 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державного підприємства - Українського державного інституту з проектування об`єктів дорожнього господарства "Укрдіпродор" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року, в якій скаржник просить скасувати вказане судове рішення та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 листопада 2018 року.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, судом апеляційної інстанції безпідставно не взято до уваги той факт, що документи, які підтверджують обставини погодження позивачем змін до проекту підписані замість зазначених у листах осіб Геліхом О. А., винуватість якого встановлена вироком Зарічного суду м. Суми від 05 березня 2018 року у справі № 591/1068/18.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 жовтня 2019 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів Стрелець Т. Г., Рибачука А. І.
10. Ухвалою Верховного суду від 23 жовтня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державного підприємства - Українського державного інституту з проектування об`єктів дорожнього господарства "Укрдіпродор" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 28 травня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 31 травня 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, що Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області проведено позапланову перевірку ДП "Укрдіпродор" щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
13. За результатами проведеної перевірки складено акт від 13 грудня 2017 року № 545.
14. Зі змісту вказаного акту вбачається, що в порушення вимог абзацу 3 пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 року № 560, пункту 4.2 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Мінрегіонбуду від 16 травня 2011 року № 45, Сумським відділом комплексного проектування ДП "Укрдіпродор", як генеральним підрядником, внесено зміни до проектної документації за відсутності завдання на проектування в частині конструкції дорожнього одягу арк. 2,4 (36) стадія РП, пояснювальна записка, шифр 37-ПЗК, фактично у зв`язку з внесенням змін у проектну документацію виконано будівельні роботи з конструкції дорожнього одягу, передбачені арк. 2,4 (21).
15. На підставі названого акту було складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 13 грудня 2017 року № 545/1, яким позивача зобов`язано усунути виявлені порушення та шляхом внесення змін до проектної документації до 31 січня 2018 року.
16. Також, Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 02 лютого 2018 року № 2, якою ДП "Укрдіпродор" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 2 ч. 1 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено на позивача штраф у розмірі 158 580 грн.
17. Вважаючи такий припис та постанову відповідача протиправними та такими, що прийняті в порушення вимог чинного законодавства, ДП "Укрдіпродор" звернулося до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
21. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
22. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
23. Відповідно до статті 41 Закону №3038-VI Урядом України затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; надалі - Прядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.
24. Положеннями пунктів 15-20, 22 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
25. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.
Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф.
26. Правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності визначено Законом України від 20 травня 1999 року № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон № 687-XIV).
27. Так, за визначенням наданим у абзаці 6 частини 1 статті 1 цього Закону проект - це документація для будівництва об`єктів архітектури, що складається з креслень, графічних і текстових матеріалів, інженерних і кошторисних розрахунків, які визначають містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні та технологічні рішення, вартісні показники конкретного об`єкта архітектури, та відповідає вимогам державних стандартів, будівельних норм і правил.
28. Абзацом 3 частини 1 статті 23 Закону № 687-XIV передбачено, що замовники на проектування і будівництво об`єктів архітектури мають право затверджувати проект, якщо він не суперечить законодавству, містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки.
29. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI).
30. Відповідно до ст. 1 Закону № 3038-VI проектна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об`єктів будівництва.
31. Згідно ч. 1 ст. 31 Закону № 3038-VI проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.
32. Порядок розроблення проектної документації на будівництво об`єктів затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 травня 2011 року № 45 (далі - Порядок № 45).
33. За приписами п. 1 Порядку № 45 коригування проектної документації - внесення змін до затвердженого (схваленого) проекту будівництва на підставі завдання на коригування (далі - завдання на проектування).
34. Відповідно до п. 4.2, п. 9 Порядку № 45 завдання на проектування визначає обґрунтовані вимоги замовника до планувальних, архітектурних, інженерних і технологічних рішень об`єкта будівництва, його основних параметрів, вартості та організації його будівництва і складається з урахуванням технічних умов, містобудівних умов та обмежень (вимоги щодо створення доступності для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення зазначаються в завданні окремим пунктом).
35. Проектна документація на будівництво об`єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації, вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, нормативно-правових актів з охорони праці, державних стандартів і правил, у тому числі вимог доступності для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення (вимоги щодо створення доступності для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення зазначаються в проектній документації окремим розділом).
36. Згідно з абз. 2 ч. 1 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" суб`єкти містобудування, які здійснюють проектування об`єктів, експертизу проектів будівництва, несуть відповідальність у вигляді штрафу за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі за нестворення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, незабезпечення приладами обліку води і теплової енергії, а також за заниження класу наслідків (відповідальності) об`єкта будівництва: проектна організація - у розмірі дев`яноста прожиткових мінімумів для працездатних осіб; експертна організація - у розмірі вісімнадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
37. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, за результатами перевірки контролюючим органом складено акт від 13 грудня 2017 року № 545.
38. В пункті 3 розділу VІ "Опис виявлених порушень" акту перевірки зафіксовано порушення позивачем абзацу 3 пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 року № 560 та пункту 4.2 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Мінрегіонбуду від 16 травня 2011 року №45, яке полягає у тому, що позивачем в особі Сумського відділу комплексного проектування ДП "Укрдіпродор" як генеральним підрядником внесено зміни до проектної документації за відсутності завдання на проектування в частині конструкції дорожнього одягу арк. 2,4(36) стадія РП, пояснювальна записка, шифр 37-ПЗК, фактично у зв`язку з внесенням змін у проектну документацію виконано будівельні роботи з конструкції дорожнього одягу, передбачені арк. 2,4(21).
39. Так, згідно наявного в матеріалах справи листа від 12 липня 2016 року № 342 Управління житлово-комунального господарства Конотопської міської ради звернулось до ДП "Укрдіпродор" повідомивши, що під час виконання робіт виникла необхідність у додаткових будівельно-монтажних роботах, у зв`язку з чим просило погодити ширину проїзної частини.
40. 14 липня 2016 року листом № 27/2 ДП "Укрдіпродор" погодив зміни конструкції дорожнього одягу.
41. Відповідно до листа від 03 грудня 2017 року № 410 Управління житлово-комунального господарства Конотопської міської ради звернулось до ДП "Укрдіпродор" з проханням внести зміни до проекту по об`єкту "Реконструкція дороги по вул. Тургенєва у м. Конотоп. Ділянка №1".
42. Позивач листом № 64 від 07 грудня 2017 року погодив зміни конструкції дорожнього одягу.
43. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що на момент проведення перевірки Головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Бондарковим В. І. (грудень 2017 року) позивачем було внесено зміни до проекту чим порушено абз. 3 п. 3 постанови Кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 року № 560, п. 4.2 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Мінрегіонбуду від 16 травня 2011 року № 45.
44. Така правова позиція узгоджується з висновками викладеними у постановах Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 826/20177/16 та від 29 серпня 2019 року у справі № 825/1690/16.
45. Посилання скаржника на те, що зміни до проекту вносились головним інженером проекту Сумського ВКП Геліхом О. А., якого вироком Зарічного районного суду м. Суми від 05 березня 2018 року у справі № 591/1068/18 визнано винним у вчиненні злочину передбаченого ч. 1 ст. 366 Кримінального кодексу України не спростовує вказаних висновків.
46. Враховуючи вищенаведене, суд касаційної інстанції погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, не спростованими доводами касаційної скарги, про наявність законних підстав для задоволення позову.
47. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
48. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
49. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
50. У справі "Пономарьов проти України" (заява № 3236/03, Рішення від 03 квітня 2008 року, пункт 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.
51. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах "Beyeler v. Italy" № 33202/96, "Oneryildiz v. Turkey" № 48939/99, "Moskal v. Poland" № 10373/05).
52. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
53. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що рішення суду апеляційної існтанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржуваному судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
54. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -