ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Єленіної Ж. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 19 травня 2021 року № 9901/320/19 (провадження № 11-142заі21)
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 у справі за її позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, визнання протиправним та скасування рішення, стягнення моральної шкоди
Короткий виклад історії справи
У червні 2019 року ОСОБА_1 зверталася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просила:
- визнати протиправними дії відповідача щодо здійснення оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді Вінницького міського суду Вінницької області в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту;
- зобов`язати ВККС завершити оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту;
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 13 травня 2019 року № 235/ко-19 (далі - рішення Комісії № 235/ко-19; Спірне рішення) про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді судді Вінницького міського суду Вінницької області;
- стягнути з відповідача моральну шкоду в розмірі 1 000 000 грн;
- стягнути з ВККС на користь позивачки судові витрати.
Позовні вимоги обґрунтувала тим, що відповідач протиправно не оцінив у балах кожен окремо показник критеріїв компетентності ОСОБА_1 , а відсутність аргументів щодо аналізу всіх показників цих критеріїв свідчить про непрозорість та невмотивованість оскаржуваного рішення.
Зауважувала, що в оскаржуваному рішенні відповідач критерії професійної етики та доброчесності оцінював на підставі одних і тих же обставин, хоч показники їх встановлення є різними.
Відзначала, що проведення «оцінювання невідповідності судді займаній посаді» відбувалося не на підставі закону, а проведення будь-якого оцінювання судді не на підставі закону з подальшим можливим його звільненням з посади не відповідає європейським стандартам, тому дії, вчинені суб`єктом владних повноважень на проведення такого оцінювання, є протиправними.
Надання необмежених дискреційних повноважень ВККС щодо можливості виставлення будь-яких оцінок за критеріями професійної етики та доброчесності без необхідності їх обґрунтування є порушенням принципу верховенства права, а відсутність у законі механізму захисту від можливого свавільного втручання в право на належне оцінювання свідчить про порушення права на захист.
Водночас позивачка звертала увагу на упередженість одного із членів Комісії стосовно неї.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
ОСОБА_1 Указом Президента України від 29 вересня 2010 року № 922/2010 призначена на посаду судді Ленінського районного суду міста Вінниці строком на п`ять років. Указом Президента України від 21 вересня 2012 року № 558/2012 переведена на роботу на посаду судді Вінницького міського суду Вінницької області в межах п`ятирічного строку. Указом Президента України від 29 грудня 2017 року № 443/2017 призначена на посаду судді Вінницького міського суду Вінницької області безстроково.
Рішенням ВККС від 7 червня 2018 року № 133/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання 2 188 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, у тому числі судді Вінницького міського суду Вінницької області ОСОБА_1 .
Призначено проведення іспиту під час кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді та встановлено мінімально допустимий бал іспиту - 50 відсотків від максимально можливого бала у разі набрання суддею 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за складання анонімного письмового тестування; 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання.
ВККС 18 жовтня 2018 року прийняла рішення № 235/зп-18, яким затвердила результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді «Іспит», зокрема судді Вінницького міського суду Вінницької області ОСОБА_1 , яка отримала за результатами складання анонімного письмового тестування 77,625 бала, а за виконання практичного завдання - 97 балів. На етапі складення іспиту позивачка загалом набрала 174,625 бала.
ОСОБА_1 було допущено до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди», вона пройшла тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатами якого складено висновок і визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
13 травня 2019 року з ОСОБА_1 проведено співбесіду, за наслідками якої прийнято рішення, яким визначено, що суддя Вінницького міського суду Вінницької області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 622,625 бала, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв; визнано суддю ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді; вирішено внести до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) подання з рекомендацією про звільнення ОСОБА_1 з посади судді.
Підставою для прийняття такого рішення стало те, що суддя в деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2013-2014 роки повинна була вказати ОСОБА_2 як члена своєї сім`ї та зазначити про наявність житлового будинку загальною площею 326,6 кв. м, земельної ділянки загальною площею 0,1000 га, мотоцикла марки «KAWASAKI» та автомобіля марки «LAND ROVER». Вказані обставини встановлені рішеннями судів, предметом розгляду яких були поділ майна та встановлення місця проживання.
29 травня 2019 року до ВРП надійшло подання від 29 травня 2019 року № 21-2964/19 з рекомендацією ВККС від 13 травня 2019 року № 235/ко-19 про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Вінницького міського суду Вінницької області.
10 червня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла позовна заява позивачки, подана через свого представника, про скасування Спірного рішення.
16 червня 2020 року ВРП за результатами розгляду надісланого подання ухвалила рішення № 1846/0/15-20 про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Вінницького міського суду Вінницької області на підставі підпункту 4 пункту 161 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 29 березня 2021 року закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Своє рішення обґрунтував тим, що Спірне рішення ВККС із висновком про рекомендування ВРП розглянути питання про звільнення позивачки з посади судді є тим рішенням, яке не може бути самостійним предметом судового розгляду. Ці обставини унеможливили подальший розгляд справи й ухвалення рішення по суті спору, а стали підставами для закриття провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Мотивами для закриття провадження у справі стали не стільки порушення правил предметної підсудності, скільки передчасне звернення суб`єкта адміністративного права до адміністративного суду, якому за процесуальним законом підсудний цей спір.
Позивачка не погодилася із зазначеним рішенням і через свого представника подала апеляційну скаргу, у якій просила скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 березня 2021 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Узагальнюючи свої доводи, зазначала таке:
- суд першої інстанції не врахував, що оскаржуване рішення ВККС створило негативні наслідки для неї (заподіяна шкода діловій репутації, вплив на приватне життя в частині професійного кар`єрного розвитку, недоотримання суддівської винагороди) і фактично стало підставою для звільнення;
- таке рішення не може вважатися виключно рекомендацією, оскільки законом не передбачена можливість надання рекомендації, а лише зазначено, що це рішення як самостійний акт може бути підставою для внесення подання, яке, своєю чергою, є тим самим актом, що розглядається під час вирішення питання про звільнення судді з посади;
- суд порушив право позивачки на судовий захист, позаяк неповно встановив обставини справи і не врахував того факту, що позивачка оскаржила не лише рішення, а й дії Комісії, а провадження у справі закрив виключно з мотивів неможливості оскарження рішення (залишені поза увагою вимоги про зобов`язання завершити оцінювання, вимога про відшкодування моральної шкоди та інше);
- суд оскаржуваною ухвалою лише закріпив необмеженість дискреційних повноважень ВККС під час проведення кваліфікаційного оцінювання, що, за умови закриття провадження та з урахуванням непослідовної судової практики Верховного Суду в цій категорії справ, взагалі унеможливлює захист порушених прав та інтересів особи на національному рівні.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 19 травня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 березня 2021 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що згідно із частинами першою, другою статті 88 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. Суддя, який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС.
За частиною третьої цієї статті рішення ВККС, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: склад членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити; рішення не підписано будь-ким із складу членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання; суддя не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання - якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання; рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.
Згідно із частинами сьомою, восьмою статті 101 Закону № 1402-VIII рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом, а рішення Комісії щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду дійшла висновку, що якщо ще раз повернутись до змісту частини восьмої статті 101 цього Закону, то вона говорить, що рішення ВККС, яке містить рекомендацію з пропозицією до здійснення певних дій та ухвалення певного рішення, може бути оскаржене, але за обов`язкової умови - тоді, коли буде ухвалене рішення за відповідною рекомендацією.
Встановлення законом такої умови не обмежує право кожного, хто його має, на оскарження рішень ВККС до адміністративного суду, однак запроваджує, оптимізує чи робить раціональною можливість звернення до суду за захистом своїх прав, коли рішення Комісії з рекомендацією буде актуалізоване через рішення органу, який за законом вправі розглядати рішення з рекомендацією й ухвалювати за ним відповідне рішення.
Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважає, що на інше розуміння положень частин сьомої, восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII не повинні впливати висновки ВККС, які передували ухваленню рішення щодо надання рекомендації, як-от визнання, що суддя не склав іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів, відмова судді в допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді. Ці висновки складають основу, підґрунтя рішення щодо надання рекомендації і повинні оцінюватися та розглядатися разом з останнім рішенням, яке, власне, й було ухвалено на підставі таких висновків.
За змістом статей 1, 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» прийняття рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП.
Тобто вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар`єри судді, є обов`язковим для виконання та викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.
Водночас за нормами Закону № 1402-VIII (стаття 88) рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, суддя (кандидат на посаду судді) має право оскаржити до адміністративного суду.
При цьому рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
З огляду на те, що процедура кваліфікаційного оцінювання, підбиття її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» провадження.
Звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП. У межах «кваліфікаційного» провадження ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема вплинули на об`єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов`язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливіс