ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 червня 2021 року
м. Київ
справа № 0440/6514/18
адміністративне провадження № К/9901/13252/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області (колегія у складі суддів Білак С.В, Малиш Н.І., Шальєвої В.А.)
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27.03.2019
у справі №0440/6514/18
за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №4 Дніпропетровської області
до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради,
треті особи: Комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа №85" Дніпровської міської ради, Дніпровська міська рада,
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 28.08.2018 Позивач звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень норм земельного законодавства щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, що знаходиться під Комунальним закладом освіти "СЗШ №85" Дніпровської міської ради;
- зобов`язати Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити заходів в межах компетенції, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом Комунальним закладом освіти "СЗШ №85" Дніпровської міської ради та передати земельну ділянку, що знаходиться за адресою: вул. Західна, 1 у постійне користування навчальному закладу, який фактично на ній розташований.
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.10.2018 позов задоволено.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27.03.2019 апеляційну скаргу Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради задоволено: рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.10.2018 скасовано; у задоволенні позову відмовлено.
4. 10.05.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Позивача на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27.03.2019. У касаційній скарзі Позивач просить скасувати оскаржуване рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Ухвалою Верховного Суду від 20.05.2019 відкрито провадження у справі. Позивач заявляв клопотання про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Дніпропетровською місцевою прокуратурою №4 під час вивчення стану додержання земельного законодавства закладами освіти Новокодацького району міста Дніпра виявлено, що правовстановлюючі документи на земельну ділянку під Комунальним закладом освіти "СЗШ №85" Дніпровської міської ради, який розташований за адресою: м. Дніпро, вул. Західна, 1, відсутні.
7. У листі №163 від 20.07.2018 Комунального закладу освіти "СЗШ №85" Дніпровської міської ради зазначено, що правовстановлюючих документів на земельну ділянку Комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа №85" Дніпровської міської ради немає.
8. Листом від 13.08.2018 №10-4-0.38-1749/107-18 вих18 Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області надало відповідь про те, що право власності або користування земельною ділянкою за адресою: вул. Західна 1 у Державному реєстрі земель м. Дніпропетровська станом на 01.01.2013 не зареєстровано.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
9. В обґрунтування позовних вимог Позивач покликається на те, що правовстановлюючі документи на земельну ділянку під Комунальним закладом освіти "СЗШ № 85" Дніпровської міської ради відсутні. Відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. Позивач зазначає, що відповідачем порушено вимоги Земельного кодексу України та Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
10. На підставі викладеного, керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №4 просив суд задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що Відповідачем не надано доказів вжиття ним заходів, спрямованих на належне оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, а тому суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог.
12. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду..
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції. На його думку, суд дійшов необґрунтованого висновку про недоведеність прокурором необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу та наявності підстав для звернення до суду. У позовній заяві було визначено, у чому полягає порушення інтересів держави та наведено підстави звернення до суду, а саме: інтереси держави у даному випадку полягають у необхідності неухильного та ефективного виконання органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, як учасниками освітньої діяльності, законодавчих обов`язків щодо створення належних та безпечних умов для здобуття освіти. Скаржник також зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що підставою для звернення до суду прокурором є відсутність органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у спірних правовідносинах.
14. Відзив від відповідача не надходив.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
16. Ключовим у цій справі є право прокурора на звернення до суду з позовом.
17. Верховний Суд вже розглядав справи цієї категорії за участю цих самих осіб, зокрема, № 804/4585/18 за позовом виконувача обов`язків керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 1 Дніпропетровської області до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, треті особи: Комунальний заклад освіти "Навчально-виховний комплекс № 41 "Середня загальноосвітня школа вільного розвитку - дошкільний навчальний заклад" Дніпровської міської ради, Дніпровська міська рада.
18. У постанові від 05.11.2019 у цій справі стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва інтересів держави у суді у справі, Верховний Суд дійшов таких висновків:
"В адміністративному позові прокурор стверджує, що Дніпровська міськрада не виконала покладені на неї повноваження з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом КЗО "НВК № 41" Дніпровської міської ради площею, 0,9241 га та передачі земельної ділянки у постійне користування навчальному закладу, який фактично на ній розташований, що зумовило виникнення ризику для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу та може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. При цьому, як зазначив заступник прокурора, орган, на який покладаються повноваження щодо забезпечення виконання міськрадою своїх зобов`язань у спірних правовідносинах, відсутній.
З цього приводу колегія суддів зазначає, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.
Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Колегія суддів вважає, що такий підхід відповідає положенням статей 5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.
За приписами статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
З огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до помилкового висновку про недоведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді та необґрунтовано відмовили у задоволенні позову, не розглядаючи справу по суті, що відповідно до частини першої статті 353 КАС України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції з направленням справи для продовження розгляду до Дніпропетровського окружного адміністративного суду".
19. Ці висновки були підтримані у постановах Верховного Суду від 05.03.2020 у справі №520/6826/19, від 11.08.2020 у справ № 810/2903/18.
20. Зважаючи на схожість обставин справ, Суд не знаходить підстав для відступу від цього правового висновку у справі, що розглядається.
21. Враховуючи вищевикладене, Суд дійшов висновку, що прокурор належним чином зазначив, які саме інтереси держави порушено бездіяльністю відповідачів, а відтак підлягають захисту. З огляду на відсутність органу, до компетенції якого належить здійснення нагляду за їх діяльністю, суд апеляційної інстанцій дійшов помилкового висновку про недоведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді та необґрунтовано відмовив у задоволенні позову, не розглядаючи справу по суті.
22. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
23. У ч. 4 цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
24. Враховуючи те, що суд апеляційної інстанції не розглядав справу по суті з урахуванням усіх доводів сторін, Суд дійшов висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, рішення суду апеляційної інстанції - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Керуючись ст. 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд -