ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.,Британчука В. В., Єленіної Ж. М., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 квітня 2021 року № 9901/2/20 (провадження № 11-428заі20) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання протиправними і скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії
Короткий виклад історії справи
У грудні 2019 року ОСОБА_1 зверталася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВККС та ВРП, у якому просила:
- визнати незаконним і скасувати рішення ВККС від 10 жовтня 2018 року № 1808/ко-18 у частині внесення до ВРП подання з рекомендацією про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Рівненського міського суду Рівненської області;
- визнати незаконним і скасувати рішення ВРП від 26 листопада 2019 року № 3141/0/15-19;
- зобов`язати ВККС повторно призначити кваліфікаційне оцінювання стосовно позивачки - судді Рівненського міського суду Рівненської області ОСОБА_1 після виходу з відпустки для догляду за дитиною.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначала, що Комісія, приймаючи рішення про проведення стосовно неї кваліфікаційного оцінювання в період перебування її у відпустці, втрутилася в гарантоване Конституцією України та законодавством право на соціальну відпустку. При цьому ані Законом України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), ані Конституцією України не врегульовано питання кваліфікаційного оцінювання вагітних жінок, крім цього, законодавством не визначено категорію суддів, стосовно яких оцінювання не проводиться.
ОСОБА_1 вказувала, що оскаржувані рішення ВККС та ВРП є протиправними, оскільки незаконною є процедура кваліфікаційного оцінювання через залучення до проведення оцінювання особи поза її бажанням, без наявного практичного досвіду, у період вагітності та догляду за дитиною, та звільнення позивачки в період відпустки для догляду за дитиною. Порушення Комісією процедури під час прийняття рішення щодо проведення стосовно позивачки оцінювання впливає на законність прийнятих відповідачами рішень про невідповідність позивачки займаній посаді та її звільнення.
На переконання ОСОБА_1 , рішення ВРП про звільнення її з посади судді порушує гарантоване законом право на відпустку.
Крім того, на думку ОСОБА_1 , частина третя статті 88 Закону № 1402-VIII та стаття 57 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) у частині обмеження підстав та права на оскарження рішення ВККС суперечать статті 124 Конституції України та статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) у зв`язку з необґрунтованим обмеженням доступу до правосуддя.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 17 січня 2014 року № 13/2014 «Про призначення суддів», зокрема ОСОБА_1 призначено на посаду судді Красноперекопського районного суду Автономної Республіки Крим строком на п`ять років.
У березні 2014 року у зв`язку зі збройною агресією Росії, яка була спрямована на насильницьке протиправне відторгнення Кримської автономії та міста Севастополя від України та її приєднання до Російської Федерації на правах суб`єктів Російської Федерації, позивачка залишила територію Автономної Республіки Крим та повернулася до міста Рівного.
Відповідно до статті 16 Закону України від 15 квітня 2014 року № 1207-VII «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території» рішенням Ради суддів України від 25 квітня 2014 року на підставі поданої заяви позивачку було тимчасово прикріплено до штату Рівненського міського суду Рівненської області на відповідний період до прийняття рішення про переведення в установленому законом порядку.
За вищевказаний період позивачка правосуддя не здійснювала, оскільки не склала присяги судді, та територія, на якій знаходився Красноперекопський міськрайонний суд Автономної Республіки Крим, була окупована.
30 березня 2015 року ОСОБА_1 склала присягу судді, однак місце її роботи визначено не було.
Указом Президента України від 26 вересня 2015 року № 564/2015 суддю Красноперекопського районного суду Автономної Республіки Крим ОСОБА_1 переведено на посаду судді Рівненського міського суду Рівненської області в межах п`ятирічного строку.
Наказом Рівненського міського суду Рівненської області від 11 листопада 2015 року № 26-к позивачку зараховано до штату Рівненського міського суду Рівненської області на посаду судді з 16 листопада 2015 року та взято до відома, що позивачка перебуває у відпустці для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку з 23 березня 2015 року по 3 січня 2018 року.
Відповідно до наказу Рівненського міського суду Рівненської області від 29 грудня 2017 року № 143-від/а позивачці надано відпустку для догляду за дитиною тривалістю один рік з 4 січня 2018 року по 3 січня 2019 року без збереження заробітної плати.
5 січня 2018 року ОСОБА_1 склала заяву на адресу ВККС про перенесення проведення кваліфікаційного оцінювання щодо неї у зв`язку з перебуванням її у відпустці для догляду за дитиною до офіційного виходу на роботу. Зазначену заяву разом з копією наказу Рівненського міського суду Рівненської області від 29 грудня 2017 року № 143-від/а направлено на адресу Комісії листом Рівненського міського суду Рівненської області від 9 січня 2018 року № 1/8/18вих. та отримано відповідачем 15 січня 2018 року.
Рішенням ВККС від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді; встановлено черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання: перший етап - складення іспиту, другий етап - дослідження досьє та проведення співбесіди. Згідно з додатком 1 до цього рішення позивачка включена до списку суддів, стосовно яких призначено проведення кваліфікаційного оцінювання.
Листом Рівненського міського суду Рівненської області від 2 лютого 2018 року № 1/44/18 на адресу Комісії направлено заяву позивачки від 2 лютого 2018 року, у якій остання просила повідомити відповідача про результат розгляду її заяви від 5 січня 2018 року щодо перенесення проведення кваліфікаційного оцінювання відносно неї. Зазначений лист ВККС отримала 5 лютого 2018 року.
13 лютого 2018 року Комісія листом № 21-772/18, що надійшов на адресу Рівненського міського суду Рівненської області 19 лютого 2018 року, повідомила позивачку про те, що надану нею інформацію про причини неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання взято до відома.
Рішенням ВККС від 2 березня 2018 року № 33/зп-18, зокрема, визначено графік проведення іспиту в межах кваліфікаційного оцінювання суддів, призначеного рішенням ВККС від 1 лютого 2018 року, - 15 травня 2018 року для суддів місцевих судів (цивільна юрисдикція) та встановлено мінімально допустимий бал іспиту - 50 відсотків від максимально можливого бала в разі набрання суддею 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за складення анонімного письмового тестування, 50 і більше відсотків - від максимально можливого бала за виконання практичного завдання.
ВККС рішенням від 11 липня 2018 року № 167/зп-18 затвердила кодовані результати складеного суддями 15 травня 2018 року анонімного письмового тестування та кодовані результати виконаного суддями 15 травня 2018 року практичного завдання в межах процедури кваліфікаційного оцінювання суддів, згідно з якими позивачка за результатом анонімного письмового тестування набрала 74,25 бала, а за виконання практичного завдання - 28,5 бала.
Відповідно до листка непрацездатності серії АГЮ № 900854 позивачка в період з 26 березня 2018 року по 29 липня 2018 року перебувала на лікарняному у зв`язку з вагітністю та пологами.
Наказом Рівненського міського суду Рівненської області від 30 липня 2018 року № 68-від/а позивачці на підставі поданої нею заяви надано відпустку для догляду за дитиною до досягнення нею трьох років - з 13 серпня 2018 року по 1 червня 2021 року.
31 липня 2018 року Рівненський міський суд Рівненської області направив на адресу ВККС заяву позивачки від 31 липня 2018 року, у якій остання просила надати їй можливість здобути практичні навики та вміння в застосуванні закону, після чого провести кваліфікаційне оцінювання на відповідність займаній посаді.
10 жовтня 2018 року ВККС ухвалила рішення № 1808/ко-18, яким визначила, що суддя Рівненського міського суду Рівненської області ОСОБА_1 не склала іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів, призначеного рішенням Комісії від 2 березня 2018 року № 33/зп-18; відмовила позивачці в допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди», призначеного рішенням Комісії від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18, за результатами іспиту суддів місцевих та апеляційних судів; визнала суддю Рівненського міського суду Рівненської області ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді; вирішила внести до ВРП подання з рекомендацією про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Рівненського міського суду Рівненської області.
Зазначене рішення мотивовано тим, що позивачка отримала менше 50 відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання, а отже, не склала іспиту і не може бути допущена до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди». За наведених обставин Комісія дійшла висновку, що позивачка не відповідає займаній посаді за критерієм професійної компетентності.
12 листопада 2018 року ОСОБА_1 звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом до ВККС про визнання незаконним і скасування рішення Комісії від 10 жовтня 2018 року № 1808/ко-18 та зобов`язання повторно призначити кваліфікаційне оцінювання стосовно неї після виходу з відпустки для догляду за дитиною (справа № 9901/885/18).
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 березня 2019 року відмовлено в задоволенні позову.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 21 серпня 2019 року рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 березня 2019 року в частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення ВККС від 10 жовтня 2018 року № 1808/ко-18 у частині внесення до ВРП подання з рекомендацією про звільнення позивачки з посади судді Рівненського міського суду Рівненської області скасовано, а провадження у справі в цій частині закрито. В іншій частині рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 березня 2019 року залишено без змін.
Рішенням ВРП від 26 листопада 2019 року № 3141/0/15-19 вирішено звільнити ОСОБА_1 з посади судді Рівненського міського суду Рівненської області на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України.
Рішення ВРП обґрунтовано положеннями статті 131, підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, абзацом другим пункту 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, статтями 3, 30, 34, 56, пунктом 12 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII.
Не погодившись із вказаними рішеннями ВККС у відповідній частині та ВРП, позивачка зверталася до суду із цим позовом.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 4 листопада 2020 року відмовив у задоволенні позову.
Не погодившись із постановленим судовим рішенням, ОСОБА_1 в апеляційній скарзі зазначала, що воно є незаконним та необґрунтованим, прийнятим з порушенням норм матеріального права.
На думку скаржниці, суд першої інстанції не надав оцінку її доводам про те, що відповідачі, які проводили кваліфікаційне оцінювання та приймали рішення щодо звільнення, не відповідають критерію неупередженого державного органу.
Скаржниця вказувала, що процедура оцінювання, яка врегульована Положенням про порядок та методологію оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням ВККС від 3 листопада 2016 року №143/зп-16 (далі - Положення № 143/зп-16), визначена з порушенням статті 6 Конвенції, зокрема, з порушенням права на вирішення питання оцінювання неупередженим органом, оскільки ВККС не може самостійно прописувати для себе регламент поведінки.
ОСОБА_1 також зазначала, що суд першої інстанції не надав відповіді на питання, яку легітимну мету переслідувала Комісія, призначаючи оцінювання стосовно судді, яка на час призначення оцінювання не здійснювала правосуддя, та чи було втручання в її особисте життя пропорційним і необхідним. До того ж неможливість здійснювати оцінювання стосовно суддів, що не мають практичного досвіду, хоч прямо і не передбачено законодавством, однак опосередковано випливає з його норм, що регулюють порядок оцінювання.
На переконання позивачки, рішення ВРП про її звільнення, прийняте в період перебування її у відпустці для догляду за дитиною, порушує норми Конвенції про охорону материнства (переглянута у 1952 році) № 103 (укр/рос), частини третьої статті 24 Конституції України, Закону України від 15 листопада 1996 року № 504/96-ВР «Про відпустки».
На підставі викладеного ОСОБА_1 просила скасуватиоскаржуване рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та ухвалити нове рішення, яким задовольнити її позовні вимоги.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 15 квітня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 листопада 2020 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду погодилась із висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що ОСОБА_1 не скористалася наданим їй пунктом 13 розділу ІІІ Положення правом не проходити кваліфікаційне оцінювання 15 травня 2018 року в непрацездатному стані.
Велика Палата Верховного Суду також зазначила, що стверджуване ОСОБА_1 порушення ВККС її права на безпечне материнство не знайшло свого підтвердження, оскільки, як установив суд, позивачка, незважаючи на наявність у неї поважних причин для непроходження кваліфікаційного оцінювання 15 травня 2018 року та нормативно визначеної можливості не проходити таке оцінювання, вирішила складати іспит, що свідчить про її власне волевиявлення. Інакше кажучи, позивачка вирішила не використовувати її право, але коли дізналася про результат кваліфікаційного оцінювання, то почала використовувати аргумент про захист її материнства та перебування у відпустці для того, аби не зазнати негативних наслідків вказаного результату.
На думку більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, така поведінка позивачки не є добросовісною.
Велика Палата Верховного Суду не встановила порушень ВККС процедури прийняття рішення від 10 жовтня 2018 року № 1808/ко-18, а також не встановила порушень прав судді чи інших ознак протиправності вказаного рішення Комісії з огляду на вимоги частини третьої статті 88 Закону № 1402-VIII.
Отже, рішення ВККС від 10 жовтня 2018 року № 1808/ко-18 у частині внесення до ВРП подання з рекомендацією про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Рівненського міського суду Рівненської області прийнято на підставі, у межах повноважень, визначених Конституцією України та Законом № 1402-VIII, та немає підстав для його скасування.
Водночас більшість суддів Великої Палат Верховного Суду дійшла висновку, що і рішення ВРП від 26 листопада 2019 року № 3141/0/15-19 про звільнення ОСОБА_1 з посади судді прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством, і підстав для скасування вказаного рішення відповідно до частини другої статті 57 Закону № 1798-VIII також немає.
При цьому Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що оскільки позовні вимоги про визнання незаконними та скасування рішення Комісії в оскаржуваній частині та рішення ВРП є безпідставними, позовна вимога про зобов`язання ВККС повторно призначити кваліфікаційне оцінювання стосовно позивачки, після виходу її з відпустки для догляду за дитиною також задоволенню не підлягає.
Крім того, більшість суддів Великої Палати Верховного Суду відхилила наведені в апеляційній скарзі посилання на те, що позивачку було неправомірно звільнено з посади судді з підстав, не передбачених Конституцією України та будь-яким іншим законодавством України.
За висновками Великої Палати Верховного Суду, підпункт 4 пункту 16-1розділу XV «Перехідні положення» Конституції України є самостійною, окремою, відмінною від наведених у статті 126 Конституції України, підставою звільнення судді з посади в разі виявлення невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності за результатами проведеного відповідно до цієї норми Конституції України оцінювання чи відмови судді від такого оцінювання.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що рішення ВРП від 26 листопада 2019 року № 3141/0/15-19 відповідає вимогам пункту 3 частини другої статті 57 Закону № 1798-VIII та містить конкретну підставу звільнення позивачки, визначену Конституцією України, та є вмотивованим.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду в частині позовних вимог позивачки про визнання незаконним і скасувати рішення ВРП від 26 листопада 2019 року № 3141/0/15-19 не погоджуємосяз огляду на таке.
Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Позивачку звільнили з посади судді за те, що вона не пройшла кваліфікаційного оцінювання (одного з його етапів - «Іспит»), позаяк не набрала необхідної мінімальної кількості балів за виконання практичного завдання.
Вважаємо за необхідне звернути увагу на те, що правовий статус судді як носія судової влади передбачає певні гарантії його професійної діяльності. У контексті обставин цієї справи зауважимо, що однією з них є особливий порядок звільнення з посади судді.
Перелік підстав для звільнення з посади судді встановлено в частині шостій статті 126 Конституції України і цей перелік є вичерпним.
Визначеність на рівні Основного Закону України чіткого переліку підстав для зві