ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 травня 2021 року
м. Київ
справа №463/6474/20
адміністративне провадження №К/9901/10656/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Загороднюка А. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Управління безпеки міста Львівської міської ради про скасування постанови, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2021 (колегія суддів у складі: Гудима Л. Я., Довгополова О. М., Святецького В. В.),
УСТАНОВИВ:
Обставини справи, короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
У липні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про скасування постанови інспектора з паркування Управління безпеки міста Львівської міської ради про накладення адміністративного стягнення від 14.08.2020 № LV2006040337.
Рішенням Личаківського районного суду міста Львова від 17.11.2020 у задоволенні позову відмовлено.
Розгляд справи здійснювався в порядку статті 286 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погоджуючись із цим рішенням, позивач оскаржив його в апеляційному порядку.
Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 апеляційну скаргу позивача залишено без руху у зв`язку з тим, що при поданні апеляційної скарги позивач пропустив спеціальний строк на апеляційне оскарження судового рішення, встановлений статтею 286 КАС України, а вказані у клопотанні про поновлення строку апеляційного оскарження підстави для поновлення цього строку не свідчать про поважність причин пропуску строку апеляційного оскарження. Скаржнику надано десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення виявлених недоліків.
На виконання вимог вказаної ухвали у встановлений судом строк, скаржником подано до суду клопотання про поновлення строку апеляційного оскарження, яке обґрунтоване запровадженням карантинних заходів на території України та тим, що рішення суду першої інстанції підлягає оскарженню протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.
Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2021 відмовлено у відкритті апеляційного провадження на підставі пункту 4 частини першої статті 299 КАС України. Постановляючи цю ухвалу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що викладені у клопотанні про поновлення строку на апеляційне оскарження судового рішення підстави пропуску цього строку є неповажними. Крім того, суд дійшов висновку про безпідставність посилання позивача на тридцятиденний строк оскарження рішення, оскільки статтею 286 КАС України встановлено спеціальні строки оскарження судового рішення у даній категорії спорів.
Провадження в суді касаційної інстанції
Не погоджуючись із зазначеною ухвалою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції її скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов. На обґрунтування вимог касаційної скарги вказує, що у зв`язку з похилим віком, хворобою, поганим самопочуттям та запровадженням карантинних заходів на території України він не зміг бути присутнім в судовому засіданні першої інстанції 17.11.2020 (подав відповідне клопотання до суду про розгляд справи без його участі) та не зміг вчасно подати апеляційну скаргу.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 14.04.2021 відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2021.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 28.05.2021 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження.
Відповідач своїм правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Позиція Верховного Суду
Джерела права та акти їхнього застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Зазначеним вимогам процесуального закону оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції відповідає, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є неприйнятними з огляду на таке.
Особливості провадження у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності визначені статтею 286 КАС України.
Так, стаття 286 КАС України є спеціальною нормою процесуального закону, що визначає особливості провадження у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності, та частина четверта якої встановлює спеціальні у відношенні до статті 295 КАС України строки на апеляційне оскарження (протягом десяти днів) і порядок обчислення цього строку (з дня проголошення судового рішення).
Копії судових рішень у справах, визначених цією статтею, невідкладно видаються учасникам справи або надсилаються їм, якщо вони не були присутні під час його проголошення.
Водночас статтею 286 КАС України не обмежено повноваження суду апеляційної інстанції щодо поновлення строку на апеляційне оскарження в порядку частини третьої статті 295 КАС України.
Отже, причини пропуску строку на апеляційне оскарження у справах цієї категорії підлягають оцінці на предмет їхньої поважності в загальному порядку, передбаченому КАС України, і суд апеляційної інстанції не обмежений у повноваженні щодо поновлення цього строку за наявності відповідних підстав.
Суд касаційної інстанції, дослідивши матеріали справи, встановив, що рішення суду першої інстанції отримано скаржником 01.12.2020, відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення (а.с. 51), не зважаючи на твердження скаржника, що він отримав копію рішення 25.11.2020.
Апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції скеровано з використанням поштового зв`язку 28.12.2020. Зі змісту апеляційної скарги позивача вбачається, що він заявляв клопотання про поновлення строку на апеляційне оскарження, посилаючись лише на норми статті 295 КАС України.
Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 апеляційну скаргу залишено без руху із наданням строку для усунення недоліків шляхом надання вмотивованої заяви про поновлення строку апеляційного оскарження із наведенням поважних підстав його пропуску, оскільки вказані у клопотанні про поновлення строку апеляційного оскарження підстави не свідчать про поважність причин пропуску строку апеляційного оскарження.
На виконання вимог вказаної ухвали у встановлений судом строк, скаржником подано до суду клопотання про поновлення строку апеляційного оскарження, яке обґрунтоване запровадженням карантинних заходів на території України та тим, що рішенні суду першої інстанції підлягає оскарженню протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.
Суд апеляційної інстанції, надавши правову оцінку відповідним доводам позивача зазначив, що вони не можуть свідчити про поважність причин пропуску строку на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції.
Суд касаційної інстанції погоджується з такими висновками та звертає увагу на таке.
Згідно з частиною четвертою статті 286 КАС України апеляційні скарги на судові рішення у справах, визначених цією статтею, можуть бути подані протягом десяти днів з дня його проголошення.
Частиною першою статті 118 КАС України визначено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
За правилами частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Зміст наведених норм права свідчить, що строк, визначений частиною четвертою статті 286 КАС України, є процесуальним строком встановленим законом, який суд може поновити якщо визнає причини його пропуску поважними, проте не може його встановлювати.
Причина пропуску строку може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що оскаржує судове рішення та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, що підтверджені належними доказами.
Отже, тільки наявність об`єктивних перешкод для своєчасної реалізації прав щодо оскарження судових рішень у касаційному порядку у строк, встановлений процесуальним законом, може бути підставою для висновку про пропуск строку касаційного оскарження з поважних причин.
КАС України, яким регламентовано порядок і строки оскарження судових рішень, оприлюднений у встановленому законом порядку, набрав чинності та підлягає застосуванню. Суд звертає увагу на те, що відповідні положення КАС України були передбачуваними, адже сформульовані з достатньою чіткістю та зрозумілістю, аби суб`єкти права мали змогу впорядкувати свою поведінку згідно з ними.Згідно з частиною другою статті 44 КАС України учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.
Пунктом 6 частини п`ятої статті 44 КАС України визначено, що учасники справи зобов`язані виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки.
При цьому, Верховний Суд звертає увагу на те, що положення статті 286 КАС України не містять приписів щодо можливості оскарження рішення суду першої інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
У пункті 48 рішення Європейського суду з прав людини "Пономарьов проти України" (№ 3236/03) зазначено, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави.
Водночас навіть наявність об`єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа "Олександр Шевченко проти України", заява № 8371/02, пункт 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи, що може бути зумовлено скасуванням рішення або визнанням незаконної дії (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.
Відповідно до правових висновків Європейського Суду з прав людини, право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України" від 21.12.2010. Норми, що регулюють строки подачі скарг, безсумнівно, спрямовані на забезпечення належного здійснення правосуддя і юридичної визначеності. Зацікавлені особи мають розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані (рішення у справі "Мельник проти України" від 28.03.2006).
В свою чергу, заявник зобов`язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, які пов`язані із зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури.
Особа, яка має намір подати скаргу, повинна вчиняти усі можливі та залежні від неї дії для виконання процесуального обов`язку дотримання вимог процесуального закону стосовно форми і змісту апеляційної скарги.
Обґрунтовуючи висновки про обов`язок сторони належним чином використовувати процесуальні права, у рішенні від 07.07.1989 у справі "Union Alimentaria Sanders S.A. v. Spain" Європейський суд з прав людини зазначив, що заявник зобов`язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, пов`язаних зі зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання.
З огляду на викладене, особа, яка подала апеляційну скаргу, з пропуском строку, передбаченого статтею 286 КАС України, мала навести чіткі та обґрунтовані поважні причини пропуску нею строку на апеляційне оскарження рішення суду, які б виправдовували втручання у принцип res judicata (принцип остаточності рішення, згідно з яким жодна зі сторін не має права домагатися перегляду остаточного і обов`язкового рішення лише з метою повторного слухання справи і постановлення нового рішення. Відхід від цього принципу можливий лише коли він зумовлений особливими і непереборними обставинами).
Щодо посилання скаржника на пропуск строку апеляційного оскарження у зв`язку із впровадженням на загальнонаціональному рівні карантину, колегія суддів зазначає таке.
Кабінетом Міністрів України 11.03.2020 прийнято Постанову № 211 "Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2".
Законом України від 30.03.2020 № 540-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)" внесено зміни до КАС України та доповнено Прикінцеві положення пунктом 3, за змістом якого, зокрема, строк для усунення недоліків апеляційної скарги продовжується на час дії карантину.
У подальшому, Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перебігу процесуальних строків під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)" (далі - Закон № 731-IX), який набрав чинності 17.07.2020, пункт 3 Прикінцевих положень КАС України викладено в наступній редакції: "Під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), суд за заявою учасників справи та осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов`язки (у разі наявності у них права на вчинення відповідних процесуальних дій, передбачених цим Кодексом), поновлює процесуальні строки, встановлені нормами цього Кодексу, якщо визнає причини їх пропуску поважними і такими, що зумовлені обмеженнями, впровадженими у зв`язку з карантином. Суд може поновити відповідний строк як до, так і після його закінчення. Суд за заявою особи продовжує процесуальний строк, встановлений судом, якщо неможливість вчинення відповідної процесуальної дії у визначений строк зумовлена обмеженнями, впровадженими у зв`язку з карантином".
При цьому, пунктом 2 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 731-ІХ передбачено, зокрема, що процесуальні строки, які були продовжені відповідно до пункту 3 розділу VI "Прикінцеві положення" КАС України в редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)" від 30.03.2020 № 540-IX, закінчуються через 20 днів після набрання чинності цим Законом. Протягом цього 20-денного строку учасники справи та особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов`язки (у разі наявності у них права на вчинення відповідних процесуальних дій, передбачених цими кодексами), мають право на продовження процесуальних строків з підстав, встановлених цим Законом.
Тобто, законодавець передбачив закінчення продовжених у зв`язку із запровадженням карантину строків 06.08.2020.
Отже, отримавши копію рішення суду першої інстанції 01.12.2020 позивач не скористався правом звернення до суду із апеляційною скаргою у строк, відповідно до положень статті 286 КАС України.
При цьому, саме посилання на існування карантину та запроваджених у зв`язку із цим обмежень, без аргументованих та обґрунтованих доказів, не може вважатись поважною причиною пропуску строку для оскарження судового рішення. Скаржником на підтвердження своїх доводів не надано належних доказів поважності причин такого пропуску.
Поновлення судом строку на апеляційне оскарження з урахуванням вищезазначеного не відповідатиме принципу правової визначеності як одного з основних елементів принципу верховенства права.
Крім того, є безпідставними посилання позивача на тридцятиденний строк оскарження рішення, оскільки статтею 286 КАС України встановлено спеціальні строки оскарження судового рішення у даній категорії спорів
Отже, в даному випадку, колегія суддів не знаходить підтвердження поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження та погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для відмови у відкритті апеляційного провадження.
Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними.
Необхідно зауважити, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом, апеляційною чи касаційною скаргами обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Також, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 13.12.2011 № 17-рп/2011 обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
За правилом пункту 4 частини першої статті 299 КАС України суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у справі, якщо скаржником у строк, визначений судом, не подано заяву про поновлення строку на апеляційне оскарження або наведені підстави для поновлення строку на апеляційне оскарження визнані судом неповажними.
З огляду на викладені вимоги закону та зважаючи, що, апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції була подана поза межами законодавчо встановленого десятиденного строку її апеляційного оскарження, а вказані позивачем у заяві причини пропуску ним строку апеляційного оскарження визнані судом апеляційної інстанції такими, що не можуть вважатись достатніми для висновку щодо пропуску цього строку з поважних причин, касаційний суд вважає, що судом апеляційної інстанції обґрунтовано відмовлено у відкритті апеляційного провадження на підставі пункту 4 частини першої статті 299 КАС України.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.