ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 травня 2021 року
м. Київ
справа № 160/7350/19
адміністративне провадження № К/9901/6741/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року (суддя: Турова О.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року (судді: Панченко О.М., Іванов С.М., Чередниченко В.Є.) у справі за адміністративним позовом Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" до Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради про визнання протиправним та нечинним повністю рішення,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
У серпні 2019 року ГО "Платформа Громадський Контроль" звернулась до суду із адміністративним позовом, у якому просила визнати протиправним та нечинним повністю рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 26.07.2019 № 766 "Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП "Дніпровський метрополітен".
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваним рішенням встановлюються та вводяться в дію з 03 серпня 2019 року нові тарифи на послуги з перевезення пасажирів та багажу метрополітеном, які надає КП "Дніпровський метрополітен", у розмірі 6,00 грн. за одне пасажироперевезення та у розмірі 6,00грн. за перевезення багажу (одне місце). Таким чином, саме з цього моменту всі споживачі транспортних послуг, що надаються КП "Дніпровський метрополітен", в тому числі і деякі члени ГО "Платформа Громадський контроль", які є мешканцями м. Дніпра, будуть вимушені сплачувати за ці послуги по 6 гривень, а не по 4 гривні згідно з попереднім тарифом. При цьому позивач вважає, що вказане рішення має всі ознаки регуляторного акта, адже застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і спрямоване на правове регулювання господарських відносин між перевізником та пасажирами у невизначений період часу. Водночас, це рішення прийнято з численними порушеннями приписів Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", оскільки відповідачем в порушення ст.ст. 9, 13 вказаного Закону не було опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій; в порушення ст.8 цього Закону не було опубліковано аналіз регуляторного впливу до проекту оскаржуваного рішення, а сам проект було опубліковано за 19 робочих днів (23 календарні дні) до дня його розгляду з метою прийняття 26 липня 2019 року, в той час, як відповідно до ст.9 вказаного Закону передбачено, що строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. При цьому питання щодо встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП "Дніпровський метрополітен", не було включено до плану діяльності Виконавчого комітету Дніпровської міської ради на 2019 рік з підготовки регуляторних актів, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 20 листопада 2018 року № 1125. Отже, у разі не визнання спірного рішення нечинним всі споживачі транспортної послуги, що надається КП "Дніпровський метрополітен", будуть вимушені сплачувати за тарифами, розмір і складові яких не пройшли необхідних процедур розробки, обговорення, аналізу їх змісту та їх впливу, що передбачені Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року, позовну заяву задоволено у повному обсязі.
Визнано протиправним та нечинним повністю рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 26 липня 2019 року №776 "Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП "Дніпровський метрополітен".
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, вказав, що оскільки оскаржуване рішення розповсюджується на права та обов`язки невизначеного кола осіб, регулює поведінку суб`єктів у конкретних правовідносинах, має публічний характер та стосується інтересів невизначеного кола осіб, воно є регуляторним актом, яким змінені норми права та який розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП "Дніпровський метрополітен", з перевезення населення у м. Дніпрі. При розгляді справи судом установлено порушення процедури прийняття спірного у справі рішення. Так, Виконкомом Дніпровської міської ради при прийнятті спірного рішення від 26 липня 2019 року № 776 не було опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту цього регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, не проводилося публічного громадського обговорення проекту цього рішення, до відповідача не надходили зауваження та пропозиції щодо цього проекту, аналіз регуляторного впливу, а також звіт про відстеження результативності регуляторного акта не складався, докази їх оприлюднення в офіційному виданні згідно з вимогами статті 13 Закону № 1160-IV відсутні. Крім того, судом встановлено та відповідачем не спростовано, що питання щодо встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП "Дніпровський метрополітен", не було включено до плану діяльності Виконавчого комітету Дніпровської міської ради на 2019 рік з підготовки регуляторних актів, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 20 листопада 2018 року №1125. Доказів того, що з цього приводу були внесені зміни до Плану діяльності згідно з вимогами чинного законодавства відповідач суду не надав.
Суди також врахували, що оскільки оскаржуване рішення стосується підвищення тарифів на проїзд у міському метрополітені, мешканці міста Дніпра та, зокрема, ГО "Платформа Громадський контроль" мали право взяти участь в обговоренні підстав підвищення проїзду, надати свої зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу у строки та в порядку, визначені чинним законодавством, однак, у зв`язку із порушенням відповідачем процедури прийняття спірного рішення були позбавлені такої можливості, що безпосередньо вплинуло на їх права та інтереси. До того ж, звернення громадської організації до суду з метою усунення порушення норм регуляторного законодавства, як вказано судами, відповідає меті захисту такого суспільного інтересу як право громадян-споживачів транспортної послуги на користування транспортними послугами (перевезення) за тарифами, встановленими органами місцевого самоврядування виключно у спосіб та порядку, передбаченому законодавством України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Відповідач у касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Відповідач касаційну скаргу обґрунтовує тим, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, а саме Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року № 1160-ІV та невірно застосовано поняття нормативно-правового акта у розумінні пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України, у зв`язку з чим зроблено помилкові висновки про належність спірного у справі рішення до регуляторних актів.
Також відповідач посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, адже у позивача у спірних правовідносинах відсутня адміністративна процесуальна дієздатність. Крім того, скаржник вказує на відсутність порушеного спірним у справі рішенням права позивача, яке б підлягало судовому захисту.
Позиція інших учасників справи
Позивачем до Суду надано відзив на касаційну скаргу, в якому вказано про безпідставність викладених в ній доводів. Вказує, що спірне у справі рішення відповідає ознакам регуляторного акту, що також підтверджується практико Верховного Суду. Також зауважує, що громадські організації мають право звернення до суду з позовами про захист статутних цілей організації або на захист суспільного інтересу, що відповідає стандартам захисту прав людини. Позивач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 березня 2020 року (судді: Загороднюк А,Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року відповідно до пункту 4 частини 4 статті 328 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 27 травня 2021 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
26 липня 2019 року Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради прийнято рішення №776 "Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП "Дніпровський метрополітен", яке набирає чинності з 03 серпня 2019 року. Вказаним рішенням встановлюються та вводяться в дію з моменту набрання чинності нові тарифи на послуги з перевезення пасажирів та багажу метрополітеном, яку надає КП "Дніпровський метрополітен", у розмірі 6,00 грн за одне пасажироперевезення та у розмірі 6,00 грн. за перевезення багажу (одне місце), замість 4,00 грн. за кожну з цих послуг згідно з попереднім тарифом.
Суди установили, що споживачами транспортних послуг, що надає КП "Дніпровський метрополітен", є мешканці та гості міста Дніпро.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" № 1160-IV від 11 вересня 2003 року (далі - Закон № 1160-IV) передбачено, що регуляторний акт це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Відповідно до частини статті 3 Закону № 1160-IV дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.
При цьому статтею 36 Закону № 1160-IV визначено умови, за яких забороняється прийняття регуляторного акту: регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:
- відсутній аналіз регуляторного впливу;
- проект регуляторного акта не був оприлюднений.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до Закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.
Так, відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України "Про громадські об`єднання" громадське об`єднання - це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.
Відповідно до ст. 6 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Згідно з ч.ч. 2, 3 ст. 43 КАС України здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь.
Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).
Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.