ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 травня 2021 року
м. Київ
справа № 340/346/20
адміністративне провадження № К/9901/22946/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції адміністративну справу №340/346/20
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання дій протиправними та стягнення недоплаченої надбавки,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06 травня 2020 року, ухвалене головуючим суддею Сагуном А.В.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Лукманової О.М., суддів: Божко Л.А., Дурасової Ю.В.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. 04 лютого 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач, МЮ України), в якому просила визнати протиправними дії відповідача щодо зменшення розміру надбавки за інтенсивність праці за листопад - грудень 2019 року; стягнути з відповідача на її користь 10291,00 грн, що еквівалентно сумі недоплаченої надбавки за інтенсивність праці за листопад 2019 року, 10291,00 грн, що еквівалентно сумі недоплаченої надбавки за інтенсивність праці за грудень 2019 року.
2. В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що під час фактичного зменшення надбавки за інтенсивність праці з 250 відсотків до 100 відсотків (за наявності чинного погодження з фіксованим розміром останньої з 01 липня 2019 року по 31 грудня 2019 року) відповідачем було грубо порушено вимоги Закону України "Про державну службу" та Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, що стосуються дотримання процесуального порядку гарантій оплати праці державного службовця. На думку позивачки, дії МЮ України із зменшення розміру надбавки за інтенсивність праці є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке встановлює відповідні права та обов`язки для особи, щодо якої воно здійснене. Таке рішення суб`єкта владних повноважень має бути обґрунтованим на момент його прийняття, оскільки воно має значимі наслідки для суб`єкта приватного права, що знаходиться в нерівному положенні по відношенню до суб`єкта владних повноважень.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06 травня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено у повному обсязі.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що надбавки за інтенсивність праці та за виконання особливо важливої роботи працівникам керівного складу встановлюються керівником територіального органу за погодженням з Державним секретарем МЮ України відповідно до обґрунтованого подання територіального органу, з врахуванням критеріїв, визначених нормативним актом, та розрахунку економії фонду оплати праці. Суд першої інстанції зазначив, що встановлення надбавки за інтенсивність праці та її зменшення відноситься до повноважень Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області (далі - ГТУЮ у Кіровоградській області), а не МЮ України.
4.1. При цьому, суд першої інстанції не погодився з твердженням позивачки про те, що дії МЮ України зі зменшення розміру надбавки за інтенсивність праці є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке встановлює відповідні права та обов`язки для особи, щодо якої воно здійснене, оскільки дія та рішення суб`єкта владних повноважень це різні за змістом поняття. Діями МЮ України не зменшувався позивачці розмір надбавки за інтенсивність праці за листопад - грудень 2019 року, оскільки встановлення та зменшення такої надбавки не відноситься до повноважень відповідача, а отже відповідачем не порушувалися права позивачки щодо отримання надбавки за інтенсивність праці у відповідному розмірі. Відтак вимоги позивачки про визнання протиправними дій МЮ України щодо зменшення розміру надбавки за інтенсивність праці за листопад - грудень 2019 року та стягнення з МЮ України сум недоплаченої надбавки за інтенсивність праці за листопад - грудень 2019 року задоволенню не підлягають.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
5. 08 вересня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій скаржниця, з урахуванням уточнень, просить рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06 травня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2020 року скасувати і ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
6. В обґрунтування касаційної скарги скаржниця вказує на те, що оскаржувані рішення ухвалені судами попередніх інстанцій з неправильним застосуванням норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема пункту 9 Положення №15.
6.1. Так, посилаючись на практику Європейський суд з прав людини, скаржниця зазначає, що заробітна плата є не просто винагородою, що може виплачуватися роботодавцем на свій розсуд, а має розумітися як об`єкт права власності працівника, оскільки є ціною його праці, яка визначається в ринкових умовах в залежності від встановлених державних гарантій, сфери трудової діяльності, прибутковості підприємства та інших значущих факторів. Звертає увагу, що в цій справі йде мова про захист її майнових прав. Отже, посилання на те, що встановлення надбавки за інтенсивність праці є виключним правом керівника, не означає, що це право має бути реалізовано з порушеннями чинного законодавства.
6.2. Скаржниця наполягає, що надбавка за інтенсивність праці з 01 липня 2019 року по 31 грудня 2019 року їй вже була встановлена на підставі наказа ГТУЮ у Кіровоградській області "Про надбавки керівників ГТУЮ у Кіровоградській області" від 25 липня 2019 року №280/27, виданого на виконання листа МЮ України від 23 липня 2019 року №27448/8499-32-19/16.2.3. Тому, вона мала правомірні очікування щодо оплати праці у визначеному розмірі, оскільки, серед іншого, керівником державної служби в державному органі (Державним секретарем МЮ України) погоджено встановлення їй надбавки за інтенсивність праці у розмірі 250 відсотків до посадового окладу.
6.3. На переконання скаржниці, право керівника державної служби змінювати розмір вже встановлених на певний період виплат не є абсолютним і має певні межі. З моменту встановлення на визначений період надбавка за інтенсивність праці є складовою заробітної плати державного службовця. При цьому, єдиною законодавчо визначеною підставою для зменшення або скасування встановленої на певний період надбавки за інтенсивність праці є несвоєчасне виконання завдань, погіршення якості роботи пункт 9 Положення №15. Однак, відповідачем не надано належних та допустимих доказів погіршення якості роботи позивачки як першого заступника керівника управління або несвоєчасного виконання нею відповідних завдань.
6.4. Крім того, скаржниця вказує, що ліквідація територіальних органів МЮ України та заходи щодо недопущення виникнення у зв`язку з цим кредиторської заборгованості, не можуть бути підставою для перегляду розмірів надбавок за інтенсивність праці, які вже були встановлені, так само, як і не можуть викликати нову процедуру погодження розмірів таких надбавок, оскільки це не передбачено пунктом 9 Положення №15. Натомість, суди попередніх інстанцій взагалі не аналізували дії відповідача як суб`єкта владних повноважень в розрізі імперативних приписів пункту 9 Положення №15.
6.5. Скаржниця наполягає, що у межах спірних правовідносин саме МЮ України є належним відповідачем, оскільки МЮ України фактично зменшило надбавку за інтенсивність праці, однак жодного обґрунтування саме такого розміру надбавки за інтенсивність праці лист відповідача не містив. При цьому, скаржниця зауважує, що судами попередніх інстанцій не надано оцінки її доводам стосовно того що, оскільки зменшення розміру надбавки за інтенсивність праці є повноваженням ГТУЮ у Кіровоградській області, то МЮ України, отримавши відповідне подання управління, могло погодити останнє в повному обсязі, або не погодити взагалі, а не встановлювати інший розмір (зменшувати його).
6.6. Крім того, скаржниця указує, що суд першої інстанції обмежився формальною відмовою у задоволенні позову з мотивів відсутності повноважень МЮ України щодо питання, яке стало спірним та не ставив на обговорення питання щодо залучення до участі у справі ГТУЮ у Кіровоградській області як співвідповідача або заміни первісного відповідача - належним. А суд апеляційної інстанції не надав оцінку дотриманню судом першої інстанції приписів статті 48 КАС України.
7. 08 вересня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
8. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
9. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 25 травня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
Позиція інших учасників справи
10. 09 листопада 2020 року від МЮ України надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому проти доводів та вимог касаційної скарги заперечує і просить залишити її без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
10.1. Зокрема, наполягає, що Державний секретар МЮ України, приймаючи рішення щодо погодження розміру (а не встановлення, як на тому наполягає позивачка) надбавки за інтенсивність праці керівному складу ГТУЮ у Кіровоградській області на листопад - грудень 2019 року відповідно до подання від 19 листопада 2019 року, правомірно погодив встановлення нового розміру надбавки за інтенсивність праці ОСОБА_1 на листопад - грудень 2019 року у розмірі 100 відсотків до посадового окладу, враховуючи те, що оплата заробітної плати при звільненні працівників головних територіальних управлінь юстиції, яких в жовтні 2019 року було попереджено про подальше звільнення на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" буде відбуватися за рахунок фонду оплати праці, у разі економії якого здійснюються надбавки за інтенсивність. При цьому, законодавством не передбачено обов`язок Державного секретаря МЮ України надавати обґрунтування погодженого розміру надбавки за інтенсивність у конкретно визначеній формі, зокрема письмово.
10.2. Також, відповідач звертає увагу, що вимога про стягнення невиплаченої надбавки пред`явлена позивачкою до неналежного відповідача. При цьому, клопотань у порядку статті 48 КАС України щодо залучення співвідповідача чи заміни відповідача на належного позивачка до суду першої інстанції не подавала, натомість наполягала, що належним відповідачем за позовом є МЮ України.
Установлені судами фактичні обставини справи
11. Відповідно до наказу від 11 червня 2019 року №1711/к ОСОБА_1 призначена на посаду першого заступника начальника ГТУЮ у Кіровоградській області.
12. Наказом ГТУЮ у Кіровоградській області від 09 липня 2019 року №231/27 ОСОБА_1 встановлено з 12 червня 2019 року по 31 грудня 2019 року надбавку за інтенсивність праці у розмірі 200 відсотків до посадового окладу відповідно до погодження МЮ України від 05 липня 2019 року № 25092/7325-32-19/16.2.3.
13. 04 липня 2019 року ГТУЮ у Кіровоградській області на адресу Державного секретаря МЮ України направлено подання за вихідним № 09-15/01-41/1013 з проханням надати дозвіл на встановлення надбавки за інтенсивність праці з 01 липня 2019 року, зокрема ОСОБА_1 першому заступнику начальника ГТУЮ у Кіровоградській області у розмірі 250 відсотків до посадового окладу.
14. Листом МЮ України від 23 липня 2019 року № 27448/8499-32-19/16.2.3 відповідно до пункту 5 Положення № 15 (зі змінами) та пункту 6 Порядку №437/5 (зі змінами) та подання від 04 липня 2019 року № 09-15/01-41/1013 погоджено встановлення з 01 липня по 31 грудня 2019 року надбавки за інтенсивність праці, зокрема ОСОБА_1 першому заступнику начальника ГТУЮ у Кіровоградській області у розмірі 250 відсотків до посадового окладу.
15. На підставі листа МЮ України від 23 липня 2019 року № 27448/8499-32-19/16.2.3, яким погоджено встановлення надбавки за інтенсивність праці, ГТУЮ у Кіровоградській області видано наказ від 25 липня 2019 року № 280/27 "Про надбавки керівників ГТУЮ у Кіровоградській області", яким встановлено з 01 липня по 31 грудня 2019 року надбавки за інтенсивність праці, зокрема ОСОБА_1 першому заступнику начальнику ГТУЮ у Кіровоградській області у розмірі 250 відсотків до посадового окладу.
16. На виконання наказа МЮ України від 16 жовтня 2019 року№ 3173/5, виконуючий обов`язки Державного секретаря МЮ України направив лист від 31 жовтня 2019 року № 9390/16.2.3/32-19 головам ліквідаційних комісій головних територіальних управлінь юстиції з проханням про надання пропозиції щодо встановлення надбавок за інтенсивність праці та за виконання особливо важливої роботи працівникам керівного складу головних територіальних управлінь юстиції в областях та місті Києві у листопаді-грудні 2019 року, з метою недопущення утворення кредиторської заборгованості із заробітної плати.
17. 04 листопада 2019 року ГТУЮ у Кіровоградській області листом за № 09/01-15.1/1212 повідомило виконуючого обов`язки Державного секретаря МЮ України про відсутність пропозицій щодо встановлення надбавок за інтенсивність праці керівного складу управління у листопаді - грудні 2019 року, в зв`язку з тим, що керівному складу ГТУЮ у Кіровоградській області погоджено встановлення надбавок з 01 липня по 31 грудня 2019 року.
18. В подальшому, 19 листопада 2019 року, ГТУЮ у Кіровоградській області за підписом голови комісії з ліквідації ОСОБА_2 на адресу виконуючого обов`язки Державного секретаря МЮ України направлено подання з проханням надати дозвіл на встановлення надбавки за інтенсивність праці з 01 листопада по 31 грудня 2019 року, зокрема, ОСОБА_1 - у розмірі 200 відсотків до посадового окладу.
19. Листом виконуючого обов`язки Державного секретаря МЮ України від 27 листопада 2019 року № 43891/15041-32-19/16.2.3 відповідно до пункту 5 Положення № 15 (зі змінами) та пункту 6 Порядку № 437/5 (зі змінами) та подання від 19 листопада 2019 року № 09-15/01-41/2211 погоджено встановлення з 01 листопада по 31 грудня 2019 року надбавки за інтенсивність праці, зокрема, ОСОБА_1 у розмірі 100 відсотків до посадового окладу.
20. ГТУЮ у Кіровоградській області винесено наказ від 27 листопада 2019 року №691/27 "Про надбавки керівників ГТУЮ у Кіровоградській області", яким встановлено надбавку за інтенсивність праці, зокрема, ОСОБА_1 у розмірі 100 відсотків до посадового окладу.
21. Позивачці у листопаді - грудні 2019 року надбавка за інтенсивність праці виплачувалася у розмірі 100 відсотків до посадового окладу. Зазначена обставина сторонами у справі не заперечується.
22. Наказом МЮ України від 23 грудня 2019 року №4186/к ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника начальника ГТУЮ у Кіровоградській області.
Нормативне регулювання
23. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. В силу статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку він вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Право на своєчасне одержання винагороди захищається законом.
25. Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон №889-VIII, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин).
26. Відповідно до частини другої статті 1 Закону № 889-VIII державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
27. Статтею 7 Закону № 889-VIII, серед іншого, визначено, що державний службовець має право на оплату праці залежно від займаної посади, результатів службової діяльності, стажу державної служби, рангу та умов контракту про проходження державної служби (у разі укладення).
28. Абзацом восьмим пункту 14 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889-VIII визначено, що керівники державної служби протягом двох років з дня набрання чинності цим Законом у межах економії фонду оплати праці мають право встановлювати державним службовцям додаткові стимулюючі виплати відповідно до Положення про застосування стимулюючих виплат, що затверджується Кабінетом Міністрів України. Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року № 117-IX установлено, що норми абзацу восьмого пункту 14 розділу XI Закону № 889-VIII застосовуються по 31 грудня 2021 року.
29. Згідно з пунктами 1 - 5 Положення № 15, це Положення визначає механізм застосування стимулюючих виплат державним службовцям з метою посилення мотивації працівників державних органів до високопрофесійної, результативної та високоякісної роботи.
Керівники державної служби в державному органі мають право встановлювати державним службовцям у межах економії фонду оплати праці додаткові стимулюючі виплати.
До додаткових стимулюючих виплат державним службовцям належать надбавки: 1) за інтенсивність праці; 2) за виконання особливо важливої роботи.
Надбавка за інтенсивність праці та надбавка за виконання особливо важливої роботи (далі - надбавки) встановлюються державним службовцям у відсотках до посадового окладу. Надбавки встановлюються згідно з наказом (розпорядженням) керівника державної служби в державному органі.
Надбавка за інтенсивність праці встановлюється державним службовцям з урахуванням таких критеріїв: 1) якість і складність підготовлених документів; 2) терміновість виконання завдань, опрацювання та підготовки документів; 3) ініціативність у роботі.
30. За змістом пункту 8 Положення № 15 керівникам інших державних органів (керівникам державної служби), їх заступникам можуть встановлюватися надбавки керівником державної служби в державному органі за погодженням із суб`єктом призначення.
31. У разі несвоєчасного виконання завдань, погіршення якості роботи надбавки скасовуються або їх розмір зменшується (пункт 9 Положення № 15).
32. Пунктом 3 Порядку № 437/5 визначено, що цей Порядок застосовується до працівників керівного складу, які призначаються на посади та звільняються з посад Державним секретарем Міністерства юстиції.
33. Відповідно до пункту 6 Порядку №437/5 надбавки за інтенсивність праці та за виконання особливо важливої роботи працівникам керівного складу встановлюються керівником територіального органу за погодженням з Державним секретарем Міністерства юстиції відповідно до обґрунтованого подання територіального органу, з врахуванням критеріїв, визначених нормативним актом, та розрахунку економії фонду оплати праці.
34. Частиною першою статті 10 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17 березня 2011 року № 3166-VI визначено, що державний секретар міністерства є вищою посадовою особою з числа державних службовців міністерства. Державний секретар підзвітний і підконтрольний міністру.