ПОСТАНОВА
Іменем України
28 травня 2021 року
м. Київ
справа №826/15007/17
адміністративне провадження №К/9901/16671/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Желєзного І.В., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 826/15007/17
за позовом Публічного акціонерного товариства (далі - ПАТ) "Укргазвидобування" до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України) про визнання протиправними та скасування приписів, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ПАТ "Укргазвидобування"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2019, ухвалене у складі головуючого судді Каракашьяна С.К.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.05.2019, ухвалену у складі головуючого судді Кузьменка В.В., суддів Василенка Я.М., Шурка О.І.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 20.11.2017 ПАТ "Укргазвидобування" звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправними та скасувати приписи Держгеондара України від 10.11.2017 № 14/19/1817 та № 13/18/2389.
За доводами позивача, оскаржувані приписи прийняті без проведення перевірки ПАТ "Укргазвидобування", що підтверджується актами про недопущення до перевірки від 10.11.2017 № 19/1817 і № 18/2389, відтак, порушення відповідачем порядку прийняття приписів є підставою для їх скасування.
2. Справа розглядалась судами неодноразово.
3. Під час нового розгляду Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 29.03.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.05.2019, відмовив у задоволенні позовних вимог.
4. 11.06.2019 ПАТ "Укргазвидобування" звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.05.2019, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
5. Верховний Суд ухвалою від 20.06.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.04.2020 №633/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку".
7. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.04.2020 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Желєзний І.В.
8. Ухвалою судді Верховного Суду від 23.04.2020 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Суди встановили, що 28.09.2017 до приміщення ПАТ "Укргазвидобування" прибули представники Держгеонадра України з метою проведення позапланової документальної перевірки позивача на підставі наказів Держгеонадра України від 26.09.2017 № 425, № 426, № 427, № 428 та направлень на проведення перевірки від 26.09.2017 № 21569/03/14-17, № 21570/03/14-17, № 21571/03/14-17, № 21572/03/14-17.
Вказані накази прийняті у зв`язку з надходженням ухвали слідчого судді Печерського районного суду міста Києва Москаленка К.О. від 11.09.2017 у справі № 757/52593/17-к.
ПАТ "Укргазвидобування" відмовив контролюючому органу у допуску до проведенні перевірки.
Листом від 10.11.2017 № 2/1-01/1-9778 позивач повідомив відповідача про те, що відсутні законні підстави для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), оскільки Закон України від 03.11.2016 № 1728-VIII "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 1728-VIII) визначає підставою для проведення перевірки виключно рішення суду та не визначає такою ухвалу слідчого судді.
10.11.2017 працівниками Департаменту державного геологічного контролю Північного міжрегіонального відділу Держгеонадра України складено акти про недопущення до проведення перевірки № 19/1817 та № 18/2389.
10.11.2017 відповідачем прийнято приписи № 14/19/1817 та № 13/18/2389, якими у строк до 20.11.2017 ПАТ "Укргазвидобування" зобов`язано усунути виявлені порушення, а саме: статей 6, 10, 11 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), статті 3 Закону № 1728-VIII, статті 5 Угоди від 07.04.2016 № 1817 про умови користування надрами з метою видобування вуглеводнів, шляхом надання відповідачу копій документів та матеріалів, що підтверджують дотримання ПАТ "Укргазвидобування" вимог законодавства про надрокористування, та матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень.
Не погоджуючись з таким приписами, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що ухвала слідчого судді, є самостійною підставою призначення та проведення перевірки, результати такої є доказом в кримінальному провадженні. З огляду на це, враховуючи, що доказів оскарження ухвали слідчого судді позивачем не надано, остання обов`язкова для виконання, відповідач мав передбачені статтею 3 Закону № 1728-VIII підстави для проведення документальної позапланової перевірки позивача. Враховуючи наведене, посадовими особами відповідача правомірно видано оспорювані приписи про усунення порушень, виявлених під час здійснення позапланової перевірки, які полягали у порушенні вимог статей 6, 10, 11 Закону № 877-V та статті 3 Закону № 1728-VIII, статті 5 Угод про умови користування надрами з метою видобування вуглеводнів у зв`язку із безпідставним недопущеннням посадових осіб Держгеонадра України до здійснення заходів державного нагляду (контролю).
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми пункту 3 частини першої статті 3, статті 4 Закону № 1728-VIII та частини четвертої статті 6, частин сьомої, восьмої статті 7 Закону № 877-V, оскільки підставою проведення перевірки Закон № 1728-VIII визначає виключно рішення суду та не визначає такою підставою ухвалу слідчого судді. Також позивач у касаційній скарзі зазначає про те, що встановлення порушення вимог законодавства суб`єктом господарювання та прийняття припису можливо виключно у разі допуску посадових осіб контролюючого органу до здійснення перевірки. В даному випадку, посадові особи відповідача до перевірки допущені не були, право позивача не допускати посадових осіб до перевірки визначено законом, перевірка не проводилася, отже у відповідача були відсутні підстави для прийняття оспорюваних приписів.
12. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
14. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Повноваження Держгеонадра України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Кодексом України про надра, Законом № 877-V, Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (далі - Положення № 1174).
16. Так, статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
17. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
18. Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
19. Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
20. Згідно з положеннями частини першої статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
21. Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра України, згідно із покладеними на неї завданнями, зокрема, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.
22. Повноваження органу державного геологічного контролю щодо здійснення контролю за геологічним вивченням надр визначені статтею 62 Кодексу України про надра.
23. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності визначаються Законом № 877-V.
24. Статтею 2 Закону № 877-V окреслена сфера його дії, зокрема, визначено відносини, що виникають під час здійснення заходів державного контролю, на які не поширюється його дія.
25. З огляду на те, що Держгеонадра України відсутня у даному переліку, відтак, при здійсненні державного нагляду за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр цей орган керується правилами, визначеними вказаним Законом з урахуванням особливостей, встановлених Кодексом України про надра.
26. Колегія суддів зазначає, що згідно із статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо:
державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів;
посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону;
суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом;
посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб`єкта господарювання);
тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п`ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону;
орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю);
органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику;
у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
27. У справі, яка розглядається суди встановили, що підставою для проведення перевірок слугувала ухвала слідчого судді Печерського районного суду м. Києва Москаленко К.О. від 11.09.2017 у справі №757/52593/17-к.
28. Згідно з ухвалою слідчим суддею надано дозвіл на проведення документальної позапланової перевірки з питань дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування службовими особами ПАТ "Укргазвидобування" (ЄДРПОУ 30019775) під час виконання угод на виконання робіт з ГРП та капітального ремонту свердловин на родовищах ПАТ "Укргазвидобування" іноземними компаніями Tacrom Services S.R.L. (Румунія) та ДП "РУП "ВО "Белорусьнефть" (Республіка Белорусь).
29. Під час проведення перевірки підлягали з`ясуванню питання, зокрема, щодо наявності проектів на розробку ділянок Східнополтавського, Березівського, Копилівського, Роднікового, Чутівського, Яблунівського, Розумівського, Веснянського та інших родовищ на території Полтавської та Харківської областей.
30. В силу частини третьої статті 309 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) вищезазначена ухвала оскарженню не підлягає.
31. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 3 Закону № 1728-VIII до 31 грудня 2017 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю) за рішенням суду.
32. Відповідно до статті 369 КПК України вирок, ухвала, постанова відносяться до видів судових рішень.
33. Згідно зі статтею 533 КПК України вирок або ухвала суду, які набрали законної сили, обов`язкові для осіб, які беруть участь у кримінальному провадженні, а також для усіх фізичних та юридичних осіб, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх службових осіб, і підлягають виконанню на всій території України.
34. За вказаних обставин, у позивача були відсутні правові підстави для недопуску посадових осіб Держгеонадра України до перевірки ПАТ "Укргазвидобування".
35. Разом з цим, колегія суддів звертає увагу на те, що статтею 7 Закону № 877-V визначено розпорядчі документи, які може приймати орган державного нагляду (контролю). Зокрема, частиною шостою статті 7 цього Закону передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості:
дату складення акта;
тип заходу (плановий або позаплановий);
форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);
предмет державного нагляду (контролю);
найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід;
найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
36. Крім того, частиною восьмою цієї ж статті до розпорядчих документів контролюючого органу також віднесено припис, який визначається, як обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
37. Отже, припис органу державного нагляду (контролю) - Державної служби геології та надр виноситься лише у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень.
38. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Департаментом державного геологічного контролю Північного міжрегіонального відділу Державної служби геології та надр України складено акти про недопущення до проведення перевірки від 10.11.2017 № 19/1817 та № 18/2389, на підставі чого винесено приписи від 10.11.2017 № 14/19/1817 та № 13/18/2389, якими у строк до 20.11.2017 ПАТ "Укргазвидобування" зобов`язано надати відповідь на поставлені питання, які планувалось вирішити під час проведення перевірки.
39. Таким чином вимоги оскарженого припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства з геології та надр, оскільки внаслідок непроведення перевірки у зв`язку із недопущенням посадових осіб контролюючого органу до перевірки, не встановлено жодних порушень у цій сфері.
40. Припис не може замінювати таку форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.
41. Необхідність надання документів, що зафіксовано безпосередньо в самому приписі не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документа, направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства у певній сфері.
42. При цьому, колегія суддів зазначає, що форми, зокрема акта про недопущення до перевірки, затверджені наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.03.2013 № 133 "Про затвердження форм документів у сфері здійснення державного геологічного контролю".
43. Отже, на думку колегії суддів складання акта про недопущення до перевірки передбачено у разі перешкоджання здійсненню державного нагляду (контролю) шляхом недопущення посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), що не є тотожним із відповідним актом перевірки, який складається за результатами здійснення державного контролю за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням.
44. З урахуванням наведеного, колегія суддів зазначає, що Держгеонадра уповноважена здійснювати державний контроль суб`єктів господарювання у формі планових та позапланових перевірок, які проводяться з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Результати таких перевірок оформлюються у формі акта, а у разі необхідності вжиття інших заходів, зокрема, у вигляді припису з конкретною вимогою щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
45. Водночас, колегія суддів наголошує на тому, що протиправна поведінка перевіряємого суб`єкта господарювання не може мати правомірних наслідків, тобто бути легалізованою, оскільки створення ситуації, яка лише має видимість законної, є свідченням вчинення протиправних дій та означає, що в даному випадку правопорядок порушено і мають настати певні юридичні наслідки для такого суб`єкта. Такі наслідки мають бути негативними для правопорушника.
46. Колегія суддів звертає увагу на те, що згідно із частиною другою статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов`язані, зокрема виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
47. Так, згідно із пунктом 10 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають:
вимоги до ефективності робіт;
сучасні технології видобування та переробки корисних копалин;
порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій;
види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр;
підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.
Дозвіл з угодою про умови користування надрами та додатками до неї підлягає опублікуванню на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу не пізніше ніж протягом п`яти робочих днів після їх підписання.
Примірні угоди про умови користування надрами затверджуються органом з питань надання дозволу та підлягають публікації на його офіційному веб-сайті.
48. Отже, невиконання вимог пункту 5 угод, укладених з позивачем про умови користування надрами від 07.04.2016 № 1817 та від 02.09.2016 № 2389 щодо зобов`язання надрокористувача допускати уповноважених посадових осіб Держгеонадр для здійснення заходів державного геологічного контролю в порядку та на підставах визначених чинним законодавством України, є достатньою та самостійною підставою для встановлення порушень надрокористувачем умов користування надрами для якої встановлений інший механізм вжиття Держгеонадра заходів для усунення виявлених порушень. Зокрема, пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра передбачено можливість припинення права користування надрами у разі порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр.
49. Таким чином, на думку колегії суддів законодавством чітко врегульовано порядок встановлення порушень надрокористувачем умов користування надрами, відповідно до якого встановлення таких порушень можливе лише в ході проведеної перевірки, результати якої відображаються в акті, за наслідками її проведення, що підтверджує невиконання умов користування надрами та є підставою вжиття Держгеонадра заходів для усунення виявлених порушень, водночас Держгеонадра не дотрималася встановленого Законом № 877-V порядку.
50. Враховуючи викладене, колегія суддів не може погодитись із висновком судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, оскільки посадовими особами Держгеонадра України неправомірно видано приписи від 10.11.2017 № 13/18/2389, №14/19/1817 про усунення порушень, виявлених під час здійснення позапланової перевірки, які полягали у порушенні вимог статей 6, 10, 11 Закону № 877-V та статті 3 Закону № 1728-VIII, статті 5 угод про умови користування надрами з метою видобування вуглеводнів а саме: неправомірному та безпідставному недопущенні посадових осіб відповідача до здійснення заходів державного нагляду (контролю) шляхом надання копій документів, зазначених в ухвалі слідчого судді.
51. У зв`язку із чим оскаржувані є протиправним та підлягають скасуванню.
52. Відповідно до частин першої та третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
53. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд -