ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 травня 2021 року
м. Київ
справа № 320/5528/18
адміністративне провадження № К/9901/31688/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Желєзного І.В., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними в суді касаційної інстанції матеріалами адміністративну справу № 320/5528/18
за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України) до ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ДАБІ України
на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11.02.2019, ухвалене у складі головуючого судді Лисенко В.І.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Земляної Г.В., суддів Парінова А.Б., Лічевецького І.О.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 17.10.2018 ДАБІ України звернулась суду з позовом, у якому просила зобов`язати ОСОБА_1 знести за власний рахунок самочинно збудований об`єкт будівництва.
В обґрунтування позовних вимог ДАБІ України зазначила, що відповідачем в 2002 році самочинно збудовано гараж. У відповідача відсутній належний дозвіл на будівництво, відсутня належним чином затверджена технічна документація та під час будівництва допущені істотні порушення будівельних норм і правил, об`єкт будівництва (гараж), розташований за адресою: АДРЕСА_1, має всі ознаки самочинного будівництва. Оскільки на час звернення позивача до суду відповідні дозвільні документи щодо будівництва гаражу відповідачем не отримано та не виконано вимог приписів, прийнятих за результатами перевірок, то на думку позивача наявні підстави підстави для зобов`язання відповідача знести об`єкт самочинного будівництва.
2. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 11.02.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 14.11.2019 ДАБІ України звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 11.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 25.11.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.04.2020 №633/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку".
6. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.04.2020 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Желєзний І.В.
7. Ухвалою судді Верховного Суду від 23.04.2020 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Суди встановили, що ДАБІ України, на підставі звернення ОСОБА_3 від 03.11.2015 №10/10-0311/2 та направлення для проведення позапланової перевірки від 03.11.2015 №850.15/02, проведено позапланову перевірку дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва гаража за адресою: АДРЕСА_1 .
За результатами проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 03.11.2015.
У вказаному акті зафіксовано, що ОСОБА_1 на земельній ділянці для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд за адресою: АДРЕСА_1 виконано будівельні роботи з будівництва гаража в 2002 році без отримання документу про початок виконання будівельних робіт. Будівництво гаража виконано на відстані близько одного метра від існуючого житлового будинку, що розташований по АДРЕСА_2, чим порушено вимоги пункту 3.25* та додатку 3.1 ДБН 360-92** (відстань не менше 6м.).
Посадовими особами позивача 03.11.2015 видано відповідачу припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил №С-0311/3, яким вимагалось усунути виявлені під час перевірки порушення в термін до 06.11.2016.
В подальшому 09.11.2015 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області ухвалено постанову №А-0911/1, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення України та накладено на неї штраф у розмірі 850,00 грн.
З метою перевірки виконання вимог припису від 03.11.2015 №С-0311/3 та на підставі направлення для проведення позапланової перевірки від 25.01.2017 №37.17/02, Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області було проведено позапланову перевірку дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва гаража за адресою: АДРЕСА_1 .
За результатами проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 16.03.2017, яким встановлено, що відповідачем вимог припису від 03.11.2015 №С-0311/3 не виконано, чим порушено вимоги пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038- VI).
Також, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області виніс припис від 16.03.2017 №С-1603/1, яким від відповідача вимагалось усунути допущені порушення в термін до 15.08.2017.
У подальшому, перевіряючи виконання вимог припису від 16.03.2017 №С-1603/1 та керуючись направленням на проведення позапланової перевірки від 12.09.2017 №735.17/02, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області провів позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва гаража за адресою: АДРЕСА_1 .
За результатами вказаної перевірки посадовими особами Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області складено акт проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, яким встановлено невиконання ОСОБА_1 вимог припису від 16.03.2017 №С-1603/1, чим порушено підпункт "а" пункту 3 частини третьої статті 41 Закону № 3038 VI.
Посилаючись на невиконання відповідачем приписів у добровільному порядку, позивач звернувся до суду із цим позовом, з метою зобов`язання ОСОБА_1 знести за власний рахунок самочинно збудований об`єкт будівництва.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що незважаючи на те, що відповідачем збудовано гараж з порушення норм у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, застосування до неї зобов`язання щодо знесення самочинно збудованого об`єкта, є передчасним та не співмірним заходом, адже позивачем не використано усі передбачені законодавством України заходи щодо реагування та притягнення винної особи до відповідальності, а відповідачем вживаються заходи з метою менш категоричного способу усунення порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, зокрема шляхом перебудови та відповідно вирішення питання щодо дозвільної документації.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що відповідачем самочинно збудовано гараж без отримання документа про початок виконання будівельних робіт, з порушенням вимог пункту 3.25* ДБН 360-92** та додатку 3.1 до них, та не виконано. вимог приписів.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
12. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Законом, який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон № 3038-VI.
14. Згідно із статтею 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
15. Відповідно до частин першої та другої статті 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
16. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
17. За рішенням суду самочинно збудований об`єкт підлягає знесенню в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням об`єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.
18. Отже, положення частини першої статті 38 Закону № 3038-VI встановлює перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред`явлення позову про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсації витрат, пов`язаних з таким знесенням.
19. Зокрема, пред`явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову передують такі дії:
1) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
2) визначення такого об`єкту таким, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб є неможливою;
3) винесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
4) встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.
20. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 22.11.2018 у справі № 815/2311/15 та від 09.07.2020 у справі № 463/4564/16-а.
21. Колегія суддів звертає увагу, що зверненню суб`єкта владних повноважень з адміністративним позовом про зобов`язання знести самочинне будівництво передує саме наявність вищезазначених обставин.
22. Аналіз наведених вище положень частини першої статті 38 Закону № 3038-VI у взаємозв`язку з нормами частини першої статті 41 цього ж Закону дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, орган державного архітектурно-будівельного контролю уповноважений видати припис про усунення порушень. Цей припис є обов`язковою передумовою для можливості контролюючого органу звернутися до суду на підставі частини першої статті 38 цього Закону у зв`язку з його невиконанням.
23. Вказаною нормою встановлено лише два способи усунення порушень у разі істотного відхилення від проекту, а саме: проведення перебудови або приведення об`єкта до попереднього стану.
24. Можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.
25. Водночас, визначальним та достатнім є встановлення у сукупності та послідовності фактів здійснення відповідачем будівництва без документів, що дають право на це, у тому числі без належно затвердженого проекту та невиконання вимоги зобов`язального припису, яким вимагалось усунути виявлені порушення.
26. Тягар доказування наявності перелічених фактів та умов покладається на суб`єкта владних повноважень, що звертається до суду, проте їх перевірка здійснюється судом.
27. Колегія суддів наголошує, що зверненню суб`єкта владних повноважень з адміністративним позовом про зобов`язання знести самочинне будівництва передує саме наявність вищезазначених обставин.
28. Верховний Суд звертає увагу, що для правильного вирішення цього спору необхідно встановити наявність або відсутність підстав, з якими чинне законодавством пов`язує можливість знесення самочинного будівництва.
29. Спори за позовами органів державного будівельного контролю про знесення самочинного будівництва неодноразово були предметом розгляду у Верховному Суді.
30. Так, у постанові від 29.01.2020 у справі № 822/2149/18 Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформував ряд ключових правових висновків щодо цієї категорії справ:
1) можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.
2) в інших випадках самочинного будівництва, зокрема, (а) якщо нерухоме майно збудоване або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або (б) без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи (в) належно затвердженого проекту, стаття 376 ЦК України не ставить можливість знесення об`єкта самочинного будівництва в залежність від можливостей його перебудови.
31. Натомість правове значення має позиція власника (користувача) земельної ділянки, а також дотримання прав інших осіб. Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (частина четверта статті 376 ЦК України). У такому випадку знесення самочинного будівництва можливе без попереднього рішення суду про зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову. Це є логічним та виправданим, оскільки такі види самочинного будівництва, безперечно, не можуть бути приведені до легітимного стану шляхом перебудови.
32. Окрім іншого, Верховний Суд у зазначеному рішенні дійшов висновку про відсутність підстав для відступу від висновків, викладених у постановах Верховного Суду за наслідками розгляду справ № 820/3183/16, № 813/6426/14, № 813/6284/14, № 814/2645/15, № 813/6423/14.
33. Таким чином, у постанові від 29.01.2020 у справі № 822/2149/18 Верховний Суд сформував правовий висновок про те, що обов`язковому (безальтернативному) знесенню об`єкт будівництва підлягає лише у випадках, якщо такий об`єкт побудовано на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети та/або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи.
34. В усіх інших випадках знесенню передує встановлення можливості перебудови об`єкта будівництва.
35. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 24.06.2020 у справі № 320/5880/18 та від 07.10.2020 у справі № 640/183/19.
36. Суд, виконуючи вимоги частини другої статті 2 КАС України, зобов`язаний перевірити, чи прийняте таке рішення у тому числі (…) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації, пропорційно.
37. У справі, яка розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходили з відсутності підстав для застосування крайньої міри у вигляді знесення об`єкта будівництва, оскільки відповідачем вживаються заходи з метою менш категоричного способу усунення порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, зокрема шляхом перебудови та відповідно вирішення питання щодо дозвільної документації.
38. Поряд з цим, колегія суддів звертає увагу, що судами попередніх інстанцій не встановлено та не досліджено ряд обставин, які мають значення для вирішення спору у даній справі.
39. Так суди не встановили, правовий статус земельної ділянки, на якій зведено спірний об`єкт будівництва, також суди не встановили які заходи вживаються відповідачем з метою менш категоричного способу усунення порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, зокрема шляхом перебудови та відповідно вирішення питання щодо дозвільної документації, окрім того не надано оцінку технічному паспорту від 20.09.2015 № 92, в опис основних конструктивних елементів яких включено побудований у 2002 році гараж, з урахуванням положень Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна, затвердженої наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 24.05.2001 № 127, яка визначає механізм проведення технічної інвентаризації збудованих (реконструйованих) будинків, господарських будівель та споруд та випадки за яких вона проводитися, зокрема перед проведенням державної реєстрації права власності на об`єкт незавершеного будівництва.
40. Також, судами не досліджено та не надано правової оцінки державним будівельним нормам "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень ДБН 360-92**, затвердженим наказом Державного комітету містобудування від 17.04.1992 N 44, порушення при будівництві гаража яких інкримінують відповідачу, а також класифікації будинків за ступенем вогнестійкості, що є основним для визначення протипожежної відстані між будівлею та спорудою.
41. Враховуючи наведене, беручи до уваги практику Верховного Суду у аналогічних правовідносинах, Суд вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків щодо відсутності підстав для задоволення позову. Судами не досліджено ряд обставин, які мають визначальне значення для вирішення спору.
42. Зазначені недоліки не можуть бути усунені в межах касаційного провадження.
43. За змістом частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
44. Без дослідження та з`ясування наведених вище обставин, ухвалені у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, відповідно до вимог статті 242 КАС України.
45. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
46. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
48. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
49. Відповідно до статті 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
50. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29) та повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах "Beyeler v. Italy" № 33202/96, "Oneryildiz v. Turkey" № 48939/99, "Moskal v. Poland" № 10373/05).
51. За правилами частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
52. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що рішення Київського окружного адміністративного суду від 11.02.2019 та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019 підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
53. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові та ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
Керуючись статтями 341, 353, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,