ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 травня 2021 року
м. Київ
справа № 806/2459/17
адміністративне провадження № К/9901/63499/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.
розглянувши в письмовому провадженні касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року (головуючий суддя Нагірняк М.Ф.) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року (колегія суддів: Охрімчук І.Г., Капустинський М.М., Моніч Б.С.) у справі у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, В.о. начальника Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Соломоніна Н.М., Головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Циганка Андрія Володимировича, Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирські області про скасування рішень та наказу,-
В С Т А Н О В И В:
У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, в.о. начальника Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Соломіної Н.М. та головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Циганка А.В. про скасування наказу №59 від 31.07.2017 та рішення №59 від 31.07.2017 щодо скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, яка зареєстрована 17.05.2016 №ЖТ 082161371686, і декларації про готовність до експлуатації об`єкта, яка зареєстрована 12.09.2016 №ЖТ 142162531350 на об`єкт "Будівництво магазину непродовольчих товарів" за адресою: АДРЕСА_1 (замовник фізична особа ОСОБА_1 ).
В подальшому, заявою від 06.11.2017 позивач збільшила свої позовні вимоги до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Магдюка С.А. про скасування його рішення №91/17-а від 30.06.2017року про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №2 від 04.03.2016року на об`єкт "Будівництво магазину непродовольчих товарів" за адресою: АДРЕСА_1 (замовник фізична особа ОСОБА_1 ).
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року, позов задоволено.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, представник відповідачів, діючи від імені та в інтересах Державної архітектурної інспекції України на підставі виданої довіреності, подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що суди дійшли помилкових висновків щодо неправомірності дій відповідача, так як останній діяв у відповідності до вимог законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин. Крім того, скаржник вказував, що суди дійшли безпідставних висновків стосовно того, що містобудівні умови та обмеження вичерпали свою дію у зв`язку з введенням об`єкта в експлуатацію.
Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Справу передано до Верховного Суду.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 з 19.09.2016 є власником магазину непродовольчих товарів загальною площею 72,2 кв. м. та земельної ділянки площею 0,0080 га за адресою АДРЕСА_1 .
Судом встановлено, що відповідно до наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України №454 від 23.03.2017 та направлення на проведення планової перевірки від 31.05.2017 №32/17-а уповноваженими особами Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області проведено планову перевірку відділу містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та цивільного захисту населення Брусилівської районної державної адміністрації.
Установлено, що 30.06.2017 складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в якому зазначено, що містобудівні умови та обмеження для забудови земельної ділянки №2 від 04.03.2016 на об`єкт "Будівництво магазину непродовольчих товарів" за адресою: АДРЕСА_1, замовником якого була позивач, видані з грубими порушеннями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме:
- п.6 "Прикінцевих положень" Закону N3038-VI;
- вимог пп.б,ґ,д,е,є п.3.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затверджених Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 N 109 (надалі - Порядок N 109), в частині повноти даних щодо конкретних положень нормативних розрахунків із вмістом цифрових показників для можливості оперативного визначення відповідності проектних рішень містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки, передбачених ч.2 ст.26 Закону N3038-VI;
- вимог п.2.2 Порядку N 109, що виразилися у відсутності фотофіксації земельної ділянки (з оточенням);
- вимог абз.6 п.1.2. Порядку N 109, що виразилися у відсутності розрахунку щодо граничнодопустимих параметрів забудови, умов ув`язки архітектурно-планувального та об`ємно-просторового рішення, систем обслуговування, інженерних комунікацій, транспортного обслуговування та благоустрою з існуючою забудовою із дотриманням чинних нормативних документів.
В подальшому, вказані порушення стали підставою для прийняття головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Магдюком С.А. оскаржуваного рішення №91/17-а від 30.06.2017 про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №2 від 04.03.2016 на об`єкт "Будівництво магазину непродовольчих товарів" за адресою: АДРЕСА_1 (замовник фізична особа ОСОБА_1 ).
Скасування зазначених містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №2 від 04.03.2016, в свою чергу, стали виключною підставою для прийняття оскаржуваних наказу та рішення щодо скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, яка зареєстрована 17.05.2016 за №ЖТ 082161371686, декларації про готовність до експлуатації об`єкта, яка зареєстрована 12.09.2016 за №ЖТ 142162531350 на цей об`єкт будівництва.
Не погоджуючись із вищевказаними прийнятими рішеннями, ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом про їх скасування.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що станом на 12.09.2016 спірні містобудівні умови та обмеження для забудови земельної ділянки №2 від 04.03.2016 вичерпали свою дію внаслідок їх виконання, а відтак спірні рішення підлягають скасуванню.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 1 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Відповідно до положень статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", замовник має право виконувати будівельні роботи після: подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.
Згідно з приписами ч. 8 ст.36 Закону замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданому ним повідомленні про початок виконання будівельних робіт, та за виконання будівельних робіт без повідомлення.
Відповідно до ч. 1 ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
Частиною 10 статті 39 вказаного Закону передбачено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.
Частина друга статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачає, що у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень реєстрація такої декларації, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягають скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування декларації чи права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю письмово повідомляє замовника протягом трьох робочих днів з дня скасування.
Таким чином, реєстрація декларації може бути скасована у разі скасування містобудівних умов та обмежень реєстрація такої декларації, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягають скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Так, згідно з абзацами сьомим та восьмим пункту 22 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466) у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.
Як вбачається з аналізу наведених правових норм, виключною підставою для скасування декларації про початок будівництва є встановлений факт здійснення самочинного будівництва, зокрема, якщо: 1) будівництво здійснюється на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проекту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження. При цьому, виявлені недостовірні дані, зазначені у деклараціях про початок виконання будівельних робіт або про введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта, повинні відповідати одній із наступних умов, які дають підстави вважити об`єкт самочинним будівництвом.
Так, як установлено судами, станом на 12.09.2016 об`єкт "Будівництво магазину непродовольчих товарів" за адресою: АДРЕСА_1 введений в експлуатацію, що підтверджується реєстрацією відповідачем 12.09.2016 декларації №ЖТ 142162531350.
Крім того, після прийняття об`єкта в експлуатацію позивач в установленому порядку 19.09.2016 набула право власності на вказаний об`єкт, що підтверджується відомостями з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Положеннями статті 1 Закону "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Положеннями статті 29 указаного Закону визначено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника.
Надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.
Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.
Таким чином, враховуючи положення наведених норм, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій в тому, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва та у зв`язку з його закінченням вичерпують свою дію виконанням.
Стосовно скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, то в такому випадку остання є актом одноразового застосування, що реалізований та потягнув за собою настання певних правових наслідків: вчинення ОСОБА_1 дій щодо реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації та подальшої реєстрації права власності на об`єкт.
З моменту реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, з якою пов`язується закінчення будівництва об`єкта містобудування, декларація про початок виконання будівельних робіт вичерпала свою дію. Після реєстрації ОСОБА_1 19.09.2016 права власності на об`єкт також вичерпала свою дію декларація про готовність об`єкта до експлуатації.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 804/1510/16, від 02 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а та від 19 вересня 2019 року у справі 3308/10256/15-а.
Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованих висновків про наявність підстав для задоволення позову.
Разом з цим Верховний Суд зауважує, що приймаючи оскаржувані рішення, відповідач демонструє "формальне" виконання своїх функцій, оскільки після проведення перевірки та в період дії приписів зареєстрував без заперечень декларацію про готовність об`єкта до експлуатації. Відтак, рішення про скасування декларацій не спрямовані на досягнення поставленої мети, а саме: забезпечення дотримання суб`єктом містобудівної діяльності норм містобудівної документації, оскільки за наявності чинного свідоцтва про право власності на новозбудований (реконструйований) об`єкт будівництва, скасування зазначених декларацій не тягне за собою настання будь-яких правових наслідків.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні в справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу "належного урядування".
В рішенні ЄСПЛ вказав на те, що принцип "належного урядування", зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).
Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункт 74).
Отже, зареєструвавши декларацію про готовність об`єкта до експлуатації та право власності на побудований об`єкт, зважаючи на принцип юридичної визначеності та належного урядування, позивач вправі сумлінно розраховувати на використання належного майна, що виключає неправомірне втручання з боку суб`єкта владних повноважень.
Адже принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів "доброго врядування" і "належної адміністрації" (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до "якості" закону). Недоліки в роботі органу державної влади не можуть в подальшому призводити до негативних наслідків для особи.
За таких обставин слід вважати дії відповідача за межами належного урядування в розумінні правомірних очікувань та правової визначеності щодо користування об`єктом будівництва з боку позивача. Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій слід залишити в силі.
Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.
Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст.ст. 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -