ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 травня 2021 року
м. Київ
справа № 240/4935/18
адміністративне провадження № К/9901/8911/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.
розглянув у порядку спрощеного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 240/4935/18
за позовом ОСОБА_1 до Управління Служби безпеки України в Житомирській області про визнання протиправними та скасування наказів в частині та стягнення коштів
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Сушка О.О., суддів Мацького Є.М., Залімського І.Г.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління Служби безпеки України в Житомирській області (далі - відповідач, УСБУ в Житомирській області), у якій, з урахуванням заяв про збільшення позовних вимог, просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати пункт 2 наказу начальника УСБУ в Житомирській області від 31 серпня 2018 року № 200-ОС;
1.2. визнати протиправним та скасувати рішення в частині позбавлення підполковника юстиції ОСОБА_1 премії за вересень 2018 року, викладене у пункті 1 наказу начальника УСБУ в Житомирській області від 28 вересня 2018 року № 229 -ОС;
1.3. стягнути з УСБУ в Житомирській області не нараховані преміювання та надбавки за особливості проходження служби у розмірі 3562,40 грн.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач указував на те, що оскаржувані накази в означених частинах є протиправними, тобто такими, що винесені з порушенням принципів соціального захисту військовослужбовців та членів їх сімей, визначених Конституцією та відповідними законами України, принципів обґрунтованості, рівності перед законом, пропорційності та без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення.
2.1. Позивач стверджував, що начальником УСБУ в Житомирській області було прийнято оскаржувані накази про позбавлення надбавки за особливості проходження служби та преміювання безпосередньо перед його звільненням зі служби, що вплинуло на розмір одноразової грошової допомоги (в розмірі 50 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби), для розрахунку якої береться грошове забезпечення за останній перед звільненням місяць.
2.2. Позивач наголошував, що начальник УСБУ в Житомирській області у пункті 2 наказу від 31 серпня 2018 року № 200-ОС не скасував, а позбавив його надбавки за особливості проходження військової служби, чим порушив обов`язок дотримуватися встановленої процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і обов`язок обирати лише визначені засоби, тобто прийняв рішення у спосіб, що не передбачений Інструкцією про грошове забезпечення та виплати компенсаційного характеру військовослужбовцям Служби безпеки України, затвердженої наказом голови Служби безпеки України від 20 квітня 2018 року № 515/ДСК, яка зареєстрована в Міністерстві юстиції України 25 квітня 2018 року за №512/31964 (далі - Інструкція № 515/ДСК). Більше того, на думку позивача, відповідач у пункті 2 наказу від 31 серпня 2018 року №200-ОС прийняв рішення щодо скасування надбавки за особливості проходження військової служби на підставах, що не передбачені положеннями Інструкції № 515/ДСК.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 у період з 10 липня 2001 року по 01 жовтня 2018 року проходив військову службу в органах Служби безпеки України, зокрема, у період з 18 червня 2013 року по 01 жовтня 2018 року в УСБУ в Житомирській області.
4. Згідно з витягом з наказу УСБУ у Житомирській області № 130-ос від 30 травня 2018 року підполковнику юстиції ОСОБА_1 встановлено посадовий оклад та додаткові види грошового забезпечення відповідно до 33 тарифного розряду у розмірі 6340 грн, надбавку за особливості проходження служби, згідно з главою 2 Розділу ІІІ Інструкції № 515/ДСК, у розмірі 25% посадового окладу з урахуванням окладу за військовим званням та надбавки за вислугу років, преміювання, згідно з главою 15 Розділу ІІІ Інструкції № 515/ДСК у розмірі 10% посадового окладу та надбавку за службу в умовах режимних обмежень, згідно з главою 3 Розділу ІІІ Інструкції № 515/ДСК у розмірі 15% посадового окладу, з 01 березня 2018 року.
5. Відповідно до витягу з наказу УСБУ в Житомирській області № 200-ОС від 31 серпня 2018 року згідно з главами 2 та 15 Розділу ІІІ Інструкції № 515/ДСК підполковника юстиції ОСОБА_1 позбавлено надбавки за особливості проходження служби та преміювання у зв`язку з неналежним виконанням службових обов`язків під час здійснення досудового розслідування у кримінальному провадженні № 12016060260000544 (невиконання вказівок наданих 21 червня 2018 року начальником відділу Управління у порядку пункту 3 частини другої статті 39 КПК України). Підстава: рапорт полковника юстиції Медведюка Л.В. від 28 серпня 2018 року.
6. Згідно з витягом із наказу УСБУ в Житомирській області "По особовому складу" №229-ОС від 28 вересня 2018 року, відповідно до Положення про проходження військової служби військовослужбовцями Служби безпеки України, затвердженого Указом Президента України від 27 грудня 2007 року № 1262/2007, підполковника юстиції ОСОБА_1 виключено зі списків особового складу за підпунктом "а" пункту 61, підпунктом "б" (за станом здоров`я - непридатний до військової служби у мирний час, обмежено придатний у воєнний час) пункту 2 частини п`ятої статті 26 Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" у запас Служби безпеки України, з 01 жовтня 2018 року. Підстава: наказ Служби безпеки України від 14 вересня 2018 року № 1191-ОС.
7. Одночасно цим же наказом від 28 вересня 2018 року № 229-ОС підполковника ОСОБА_1, згідно з главою 15 Розділу ІІІ Інструкції № 515/ДСК позбавлено премії за вересень 2018 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
8. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року позов задоволено частково:
8.1. визнано протиправним та скасовано пункт 2 наказу УСБУ в Житомирській області "По особовому складу" № 200-ОС від 31 серпня 2018 року;
8.2. визнано протиправним та скасовано пункт 1 наказу УСБУ в Житомирській області "По особовому складу" № 229-ОС від 28 вересня 2018 року в частині позбавлення підполковника ОСОБА_1 премії за вересень 2018 року;
8.3. зобов`язано УСБУ в Житомирській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 надбавку за особливості проходження служби та премію, які скасовані згідно з пунктом 2 наказу управління Служби безпеки України в Житомирській області "По особовому складу" № 200-ОС від 31 серпня 2018 року та пунктом 1 наказу УСБУ в Житомирській області "По особовому складу" № 229-ОС від 28 вересня 2018 року, відповідно до вимог Інструкції № 515/ДСК;
8.4. у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
9. Задовольняючи позовні вимоги у вказаній частині, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки відповідач при прийнятті оскаржуваних наказів не скасував, а позбавив позивача надбавки за особливості проходження служби і премії, чим порушив обов`язок дотримуватися встановленої процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і обов`язок обирати лише визначені засоби, то прийняв рішення у спосіб, що не передбачений Інструкцією № 515/ДСК, а також не у порядку передбаченими положеннями глави 2 Розділу ІІІ цієї ж Інструкції, за відсутності погодження рапорту керівника структурного підрозділу з відповідним фінансовим підрозділом.
9.1. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про стягнення з відповідача на користь позивача ненарахованої надбавки за особливості проходження служби та премії у визначеному позивачем розмірі 3562,4 грн, суд першої інстанції виходив з того, що суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймаючи замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які не належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.
9.2. Тож, враховуючи висновки про протиправність оскаржуваних наказів в оспорюваній частині, суд уважав ефективним способом захисту порушеного права позивача зобов`язати УСБУ в Житомирській області нарахувати та виплатити йому надбавку за особливості проходження служби та премію, які скасовані згідно з пунктом 2 наказу "По особовому складу" № 200-ОС від 31 серпня 2018 року та пункту 1 наказу "По особовому складу" № 229-ОС від 28 вересня 2018 року, відповідно до вимог Інструкції про грошове забезпечення та виплати компенсаційного характеру військовослужбовцям Служби безпеки України, затвердженої наказом Служби безпеки України від 20 квітня 2018 року № 515/ДСК, яка зареєстрована в Міністерстві юстиції України 25 квітня 2018 року за № 512/31964.
10. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а апеляційну скаргу УСБУ в Житомирській області задоволено повністю, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року скасовано та прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
11. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції указав на те, що, ураховуючи неналежне виконання позивачем службових обов`язків, відповідно до глави 2 та 15 розділу ІІІ Інструкції № 515/ДСК, наказом начальника Управління від 31 серпня 2018 року №200-ОC позивачу було скасовано надбавку за особливості проходження служби та преміювання.
11.1. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції не було враховано те, що Інструкцією № 515/ДСК не визначено порядку погодження рапортів щодо скасування надбавки за особливості проходження служби. Разом з тим, під час підготовки проекту наказу начальника УСБУ в Житомирській області від 31 серпня 2018 року № 200-ОС, вказаний проект наказу та документи, що були до нього додані, зокрема і рапорт полковника юстиції Медведюка Л.В. від 28 серпня 2018 року, були опрацьовані представниками фінансового, кадрового та юридичного підрозділу Управління, а проект був погоджений керівниками вказаних підрозділів. Зазначене погодження (підписи вказаних керівників) містяться на зворотній стороні першого аркушу наказу Управління від 31 серпня 2018 року № 200-ОС. Отже, висновок суду першої інстанції щодо відсутності погодження рапорту керівника структурного підрозділу з відповідним фінансовим підрозділом є помилковим.
11.2. Суд апеляційної інстанції зауважив, що за змістом пункту 1 глави 15 Інструкції № 515/ДСК начальники (керівники) органів, підрозділів, закладів та установ Служби безпеки України мають право щомісяця в межах фонду грошового забезпечення преміювати військовослужбовців за їх особистий вклад у загальний результат служби. В силу пункту 4 цього ж розділу Інструкції № 515/ДСК конкретний розмір премії, а також доцільність преміювання кожного військовослужбовця відповідно до його особистого вкладу в загальні результати служби, визначають керівники органів, підрозділів, закладів та установ СБ України на підставі мотивованих рапортів керівників відповідних структурних підрозділів, в межах затверджених граничних розмірів преміювання. Таким чином, преміювання військовослужбовців - це виключне право начальників (керівників) органів, підрозділів, закладів та установ СБ України, а не їх обов`язок.
11.3. Відтак суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржувані накази в частині скасування позивачу надбавки за особливості проходження служби та преміювання були прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Законом, а тому судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
12. 27 березня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій він, з урахуванням уточненої касаційної скарги на виконання ухвали Верховного Суду від 07 квітня 2020 року про залишення касаційної скарги без руху з підстав її невідповідності вимогам статті 330 КАС України, просив постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року скасувати, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року залишити в силі.
13. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції проігноровано встановлене судом першої інстанції порушення процедури і форми прийняття відповідачем оскаржуваних наказів, а саме той факт, що ці накази в оскаржуваній частині прийняті відповідачем у спосіб, що не передбачений відповідними нормативно-правовими актами. На думку скаржника, висновки суду апеляційної інстанції не спростовують висновків суду першої інстанції.
14. 27 березня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
15. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 квітня 2020 року цю касаційну скаргу залишено без руху з підстав її невідповідності вимогам статті 330 КАС України.
16. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою у зв`язку із усуненням недоліків, визначених ухвалою від 07 квітня 2020 року.
17. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 26 травня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у спрощеному провадженні за наявними документами у матеріалах справи.
Позиція інших учасників справи
18. 25 травня 2020 року від УСБУ в Житомирській області надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року - без змін.
19. В обґрунтування своєї позиції відповідач, по-перше, наголошує на наявності підстав для скасування позивачу надбавки за особливості проходження служби та премії, які полягали у неналежному виконані останнім своїх службових обов`язків, про що полковником юстиції Медведюком Л.В. подано мотивований рапорт, якому передував рапорт від 27 серпня 2018 року начальника 2 відділення слідчого відділу Управління щодо неналежного виконання ОСОБА_1 службових обов`язків під час проведення досудового слідства. Ці підстави були враховані начальником УСБУ в Житомирській області під час винесення оскаржуваного наказу від 31 серпня 2018 року № 200-ОС у відповідності до вимог глав 2 та 15 розділу ІІІ Інструкції № 515-ДСК. По-друге, відповідач вважає термін "позбавити надбавки за особливості проходження служби та премії" тотожним терміну "скасувати". По-третє, відповідач підкреслює, що преміювання військовослужбовців є виключним правом начальників (керівників) органів, підрозділів, закладів та установ СБ України, що перебуває у сфері його дискреційних повноважень, які ним реалізуються в межах фонду грошового забезпечення з урахуванням особистого вкладу військовослужбовців у загальний результат служби.
Нормативне регулювання
20. Відповідно до приписів статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Частиною першою статті 1 Закону України "Про Службу безпеки України" від 25 березня 1992 року № 2229-ХІІ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2229-ХІІ) визначено, що Служба безпеки України це державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України.
22. За приписами статті 4 Закону № 2229-ХІІ правову основу діяльності Служби безпеки України становлять Конституція України, цей Закон та інші акти законодавства України, відповідні міжнародні правові акти, визнані Україною.
23. Згідно зі статтею 19 Закону № 2229-ХІІ кадри Служби безпеки України складають: співробітники-військовослужбовці, працівники, які уклали трудовий договір із Службою безпеки України, а також військовослужбовці строкової служби.
24. Відповідно до частини першої статті 20 Закону № 2229-XII умови і порядок виконання своїх обов`язків співробітниками-військовослужбовцями Служби безпеки України визначаються укладеним договором (контрактом). На них, а також на військовослужбовців строкової служби поширюється порядок проходження військової служби у Збройних Силах України, визначений законодавством. Військовослужбовці Служби безпеки України приймають Військову присягу на вірність народу України.
25. Статтею 18 Закону № 2229-ХІІ встановлено, що фінансування, матеріально-технічне та соціально-побутове забезпечення Служби безпеки України здійснюється Кабінетом Міністрів України у порядку, визначеному Верховною Радою України, за рахунок коштів державного бюджету України.
26. Пунктами 2, 3 постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року №704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" (далі - постанова КМУ № 704) установлено, що грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу складається з посадового окладу, окладу за військовим (спеціальним) званням, щомісячних (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премії) та одноразових додаткових видів грошового забезпечення.
Виплату грошового забезпечення військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу здійснювати в порядку, що затверджується Міністерством оборони, Міністерством внутрішніх справ, Міністерством фінансів, Міністерством інфраструктури, Міністерством юстиції, Службою безпеки, Управлінням державної охорони, Службою зовнішньої розвідки, Адміністрацією Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації (далі - державні органи).
27. Наказом Служби безпеки України від 10.04.2018 № 515/ДСК затверджено Інструкцію про грошове забезпечення та виплати компенсаційного характеру військовослужбовцям Служби безпеки України, яка зареєстрована в Міністерстві юстиції України 25.04.2018 за № 513/31964 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Інструкція № 515/ДСК).
28. Порядок та умови виплати надбавки за особливості проходження військової служби визначено главою 2 розділу ІІІ Інструкції № 515/ДСК, пунктами 1, 3 якої передбачено, що надбавка за особливості проходження служби військовослужбовцям Служби безпеки України установлюється в залежності від якості, складності, обсягу та важливості виконуваних обов`язків за посадою, серед іншого за здійснення досудового розслідування кримінальних правопорушень. Зазначена надбавка встановлюється залежно від характеру виконуваних військовослужбовцями обов`язків за посадою відповідно до напряму діяльності підрозділу. Персональний розмір надбавки за особливості проходження служби встановлюється, підвищується, знижується або скасовується наказами Голови Служби безпеки України, його заступників, начальників (керівників) органів, підрозділів, функціональних (структурних) підрозділів, погоджених з відповідним фінансовим підрозділом.
29. Відповідно до пункту 5 глави 2 розділу ІІІ Інструкції № 515/ДСК у разі несвоєчасного або неналежного виконання завдань, розмір цієї надбавки зменшується або взагалі скасовується.
30. Порядок та умови виплати премії визначаються главою 15 розділу ІІІ Інструкції № 515/ДСК, пунктами 1, 4, 5 та 6 якої визначено, що начальники (керівники) органів, підрозділів, закладів та установ Служби безпеки України мають право щомісяця в межах фонду грошового забезпечення преміювати військовослужбовців за їх особистий вклад у загальний результат служби, при цьому конкретний розмір премії, а також доцільність преміювання кожного військовослужбовця відповідно до його особистого вкладу в загальні результати служби, визначаються ними на підставі мотивованих рапортів керівників відповідних структурних підрозділів, в межах затверджених граничних розмірів преміювання. Встановлення премії військовослужбовцям, зменшення її розміру або скасування здійснюється за наказами Голови Служби безпеки України, його заступників, начальників (керівників) органів, підрозділів, закладів та установ Служби безпеки України. Зокрема, однією з підстав для зниження розміру премії або її скасування є неналежне виконання службових обов`язків.