ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 травня 2021 року
м. Київ
справа №520/5622/19
адміністративне провадження №К/9901/36104/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Загороднюка А.Г., Мартинюк Н.М.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Луганської обласної державної адміністрації - Луганської обласної військово-цивільної адміністрації про зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Луганської обласної державної адміністрації - обласної військово-цивільної адміністрації на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05 липня 2019 року, ухвалене в складі головуючого судді Шевченка О.В., і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Перцової Т.С., суддів Чалого І.С., Жигилія С.П.,
У С Т А Н О В И В :
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2019 року ОСОБА_1 і ОСОБА_2 звернулись до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Луганської обласної державної адміністрації - Луганської обласної військово-цивільної адміністрації, у якому просили:
- визнати їх особами, які постраждали від надзвичайної ситуації;
- зобов`язати відповідача розглянути їхнє звернення від 13 травня 2019 року по суті, визнати ОСОБА_1 і ОСОБА_2 особами, які постраждали від надзвичайної ситуації, пов`язаної з веденням бойових дій, та видати на їхні імена довідки про визнання їх особами, які постраждали від надзвичайної ситуації;
- вказати керівництву відповідача про дотримання законів України, а не їхнє ігнорування.
2. Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідачем безпідставно не розглянуто звернення ОСОБА_1 і ОСОБА_2 від 13 травня 2019 року по суті та не визнано їх особами, які постраждали від надзвичайної ситуації, пов`язаної з веденням бойових дій, не видано відповідні довідки.
ІІ. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 05 липня 2019 року позов задоволено частково. Зобов`язано Луганську обласну державну адміністрацію - Луганську обласну військово-цивільну адміністрацію повторно розглянути звернення ОСОБА_1 і ОСОБА_2 від 13 травня 2019 року по суті поставлених у ньому питань. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року апеляційну скаргу Луганської обласної державної адміністрації - Луганської обласної військово-цивільної адміністрації залишено без задоволення, а рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05 липня 2019 року - без змін.
5. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачем безпідставно не розглянуто звернення ОСОБА_1 і ОСОБА_2 від 13 травня 2019 року по суті поставлених у ньому питань. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог у частині зобов`язання відповідача визнати ОСОБА_1 і ОСОБА_2 особами, які постраждали від надзвичайної ситуації, пов`язаної з веденням бойових дій, та видати на їхні імена відповідні довідки, суди дійшли висновку про те, що ці вимоги є передчасними і не підлягають задоволенню, оскільки відповідачем не було розглянуто по суті звернення позивачів від 13 травня 2019 року.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Луганська обласна державна адміністрація - обласна військово-цивільна адміністрація подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05 липня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
7. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувані судові рішення є незаконними та необґрунтованими, ухваленими з порушенням норм матеріального і процесуального права. Суди першої та апеляційної інстанцій, як указує скаржник, помилково ототожнили обласну військово-цивільну адміністрацію із тимчасовим державним органом - військово-цивільною адміністрацією населених пунктів і неправильно визначили кого її повноважень. Обласні військово-цивільні адміністрації не виконують функції та повноваження органів місцевого самоврядування, до їхніх повноважень не віднесено видачу довідок про визнання осіб постраждалими внаслідок надзвичайної ситуації. Луганська обласна державна адміністрація - обласна військово-цивільна адміністрація здійснює повноваження, передбачені Конституцією України та Законом України "Про місцеві державні адміністрації" від 09 квітня 1999 року №586-XIV, тобто разом із здійсненням повноважень місцевої державної адміністрації виконує повноваження обласної ради. На сьогоднішній день, як зазначає скаржник, в Україні відсутні органи, уповноважені на вирішення питань реалізації повноважень органів місцевого самоврядування, юрисдикція яких поширювалась на території, які наразі є тимчасово окупованими, і у зв`язку з цим позивачам було рекомендовано звернутись до суду, оскільки порушене ними питання по суті пов`язане із встановленням юридичного факту.
8. Необґрунтованими уважає скаржник посилання судів попередніх інстанцій на Порядок відшкодування шкоди особам, які постраждали від надзвичайних обставин, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 05 жовтня 1992 року №562 (далі - Порядок №562), оскільки до спірних правовідносин, на його думку, має застосовуватися Порядок надання та визначення розміру грошової допомоги постраждалим від надзвичайних ситуацій, які залишилися на попередньому місці проживання, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року №947 (далі - Порядок №947).
9. Водночас Луганська обласна державна адміністрація - обласна військово-цивільна адміністрація зазначає, що навіть за умови завдання шкоди житлу позивачів, розташованого на тимчасово окупованій території, видача відповідних довідок законодавством не передбачена; на цей час відсутній механізм засвідчення фактів завдання шкоди об`єктам, фізичний доступ до яких відсутній.
10. Позивачі, як указує скаржник, є внутрішньо переміщеними особами, гарантії дотримання прав, свобод та законних інтересів яких установлює Закон України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" від 20 жовтня 2014 року №1706-VII, яким не передбачено видачі довідок про визнання постраждалими внаслідок надзвичайної ситуації особам, за ознаками взяття їх на облік як внутрішньо переміщених осіб.
11. Посилаючись на частину другу статті 19 Конституції України і те, що звернення позивачів було розглянуто в повному обсязі та по суті порушених питань, Луганська обласна державна адміністрація - обласна військово-цивільна адміністрація вважає, що суди попередніх інстанцій фактично зобов`язали її видати довідки, - що не віднесено до її повноважень, або направити звернення за належністю до військово-цивільної адміністрації населеного пункту, - а наразі відсутні органи, уповноважені на вирішення питань реалізації повноважень органів місцевого самоврядування, юрисдикція яких поширювалась на території, які на сьогодні є тимчасово окупованими.
12. Скаржник також стверджує, що суди помилково віднесли цю справу до категорії справ незначної складності та дійшли висновку, що вона не становить значного суспільного інтересу, в зв`язку з чим справа розглянута за правилами спрощеного позовного провадження, що порушило право відповідача брати участь у судових засіданнях і сприяти прийняттю обґрунтованого судового рішення.
13. Окрім того скаржник уважає, що судом першої інстанції порушено правила територіальної юрисдикції (підсудності), а висновок суду апеляційної інстанції про не порушення судом першої інстанції таких правил, не ґрунтується на нормах процесуального закону.
IV. Позиція інших учасників справи
14. ОСОБА_1 і ОСОБА_2 подано відзив на касаційну скаргу із проханням залишити її без задоволення, а оскаржувані рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05 липня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року - без змін, оскільки вони, на думку позивачів, ухвалені з дотриманням норм матеріального і процесуального права.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
15. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Загороднюка А.Г., Мартинюк Н.М. ухвалою від 26 грудня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
16. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 25 травня 2021 року справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні на 27 травня 2021 року.
VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
17. ОСОБА_1 і ОСОБА_2 є пенсіонерами, що підтверджується копіями пенсійних посвідчень серії НОМЕР_1 та серії НОМЕР_2 . Зареєстровані за адресою: АДРЕСА_1 .
18. Згідно з довідками Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Слобідського району Харківської міської ради від 31 жовтня 2014 року №6328000610 і №6328000611 позивачі взяті на облік як внутрішньо переміщені особи.
19. Адресою проживання ОСОБА_1 і ОСОБА_2 як внутрішньо переміщених осіб є: АДРЕСА_2 .
20. Позивачі як внутрішньо переміщені особи з 31 жовтня 2014 року перебувають на обліку в Управлінні праці та соціального захисту населення адміністрації Слобідського району Харківської міської ради і отримують адресну допомогу щомісячно.
21. 13 травня 2019 року ОСОБА_1 і ОСОБА_2 звернулись до Луганської обласної військово-цивільної адміністрації із заявою, у якій просили вирішити питання видачі їм довідок про встановлення статусу осіб, які постраждали від надзвичайної ситуації, пов`язаної з бойовими діями на території Луганської області.
22. За результатами розгляду звернення Луганська обласна державна адміністрація - Луганська обласна військово-цивільна адміністрація листом від 24 травня 2019 року №54-КЛ01156-20308 повідомила ОСОБА_1 і ОСОБА_2 про те, що забезпечення складення довідок про визнання особи постраждалою внаслідок надзвичайної ситуації, списків (реєстрів) постраждалих внаслідок надзвичайної ситуації згідно з пунктом 19 частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування. На сьогодні Луганська міська рада та Луганська обласна рада, які є органами місцевого самоврядування, не здійснюють повноважень, визначених Конституцією та законами України. Ураховуючи, що Луганська обласна державна адміністрація, як місцевий орган виконавчої влади, не наділена повноваженнями щодо видачі довідок про визнання особи постраждалою внаслідок надзвичайної ситуації, та беручи до уваги, що відповідно до частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір, позивачам для отримання статусу осіб, які постраждали внаслідок надзвичайної ситуації, рекомендовано звернутись до суду.
23. Не погоджуючись із такою відповіддю, ОСОБА_1 і ОСОБА_2 звернулись до суду з цим позовом.
VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування
24. З метою координації дій державних органів, спрямованих на забезпечення захисту населення, територій та майна, функціонування єдиної державної системи цивільного захисту для подолання наслідків надзвичайної ситуації державного рівня соціального та воєнного характеру, яку спричинили загострення ситуації на деяких територіях України, загроза вчинення терористичних актів, та відповідно до статей 13 і 14 Кодексу цивільного захисту України розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 січня 2015 року №47-р "Про встановлення режимів підвищеної готовності та надзвичайної ситуації" в Донецькій та Луганській областях установлено режим надзвичайної ситуації.
25. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" від 03 лютого 2015 року №141-VIII (далі - Закон №141-VIII - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який визначає організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, що не має на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування, для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації.
26. На виконання Закону №141-VIII Указом Президента України від 05 березня 2015 року №123/2015 "Про утворення військово-цивільних адміністрацій" утворено, з-поміж інших, Луганську обласну військово-цивільну адміністрацію.
27. Як зазначено у частині першій статті 1 Закону №141-VIII військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі проведення антитерористичної операції) або у складі Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції. Військово-цивільні адміністрації району, області - це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження районних, обласних рад, державних адміністрацій та інші повноваження, визначені цим Законом. Військово-цивільні адміністрації населених пунктів - це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження сільських, селищних, міських рад, районних у містах рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад та голів, та інші повноваження, визначені цим Законом.
28. За приписами частин першої-третьої статті 3 Закону №141-VIII у день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження: обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації області; районної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації району; сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, їх виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів, інших посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах місцевого самоврядування, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації відповідного населеного пункту (населених пунктів). Військово-цивільні адміністрації населених пунктів утворюються в одному чи декількох населених пунктах (селах, селищах, містах), в яких сільські, селищні, міські ради та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання. У районі, області військово-цивільні адміністрації утворюються у разі нескликання сесії відповідно районної, обласної ради у встановлені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" строки або для здійснення керівництва у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки. У разі прийняття рішення про утворення районних, обласних військово-цивільних адміністрацій їх статусу набувають відповідні районні, обласні державні адміністрації, а голови районних, обласних державних адміністрацій набувають статусу керівників відповідних військово-цивільних адміністрацій.
29. Відповідно до частини дванадцятої статті 3 Закону №141-VIII повноваження військово-цивільних адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.
30. Згідно з пунктом 20 частини першої статті 4 Закону №141-VIII військово-цивільні адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із організації та участі у здійсненні заходів, пов`язаних із мобілізаційною підготовкою та цивільним захистом.
31. Військово-цивільні адміністрації населених пунктів здійснюють делеговані повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законами України (частина друга статті 4 Закону №141-VIII).
32. У частині третій статті 4 Закону №141-VIII визначено повноваження, які здійснюють районні, обласні військово-цивільні адміністрації поряд із здійсненням повноважень місцевих державних адміністрацій на відповідній території.
33. За приписами пункту 19 частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту належить забезпечення складення довідок про визнання особи постраждалою внаслідок надзвичайної ситуації, списків (реєстрів) постраждалих внаслідок надзвичайної ситуації, відповідно до яких надається матеріальна допомога, списків загиблих осіб на підставі їх ідентифікації.
34. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 36 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі делеговані повноваження як організація та участь у здійсненні заходів, пов`язаних з мобілізаційною підготовкою та цивільним захистом, на відповідній території.
35. Згідно з пунктом 2 Порядку №562 органи державної виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування (комісії у справах осіб, які постраждали від надзвичайних обставин) видають потерпілим довідки про визнання їх такими, що постраждали від надзвичайних обставин, при наявності паспорта або документа, що його заміняє. Зазначена довідка є підставою для вирішення питань забезпечення житлом, відшкодування заподіяних матеріальних збитків, працевлаштування і надання іншої необхідної допомоги.
36. За змістом пунктів 1-3 Порядку №947, на який посилається скаржник, - у редакції, чинній до 25 липня 2019 року, цей Порядок установлює механізм надання та визначення розміру грошової допомоги постраждалим від надзвичайних ситуацій, які відмовилися від евакуації, відселення та залишилися на попередньому місці проживання. Постраждалими визнаються особи, житлові будинки (квартири) яких пошкоджено внаслідок надзвичайної ситуації або проведення робіт з ліквідації її наслідків. Органи місцевого самоврядування складають і затверджують списки постраждалих та видають довідки про встановлення статусу особи, яка постраждала від надзвичайної ситуації, за наявності паспорта громадянина України або іншого документа, що посвідчує особу.
37. Відповідно до частин першої та третьої статті 7 Закону України "Про звернення громадян" від 02 жовтня 1996 року №393/96-ВР (далі - Закон №393/96-ВР) звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду. Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення.
38. Органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення (частини перша, третя та четверта статті 15 Закону №393/96-ВР).
39. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.