ПОСТАНОВА
Іменем України
26 травня 2021 року
м.Київ
справа №816/1544/18
адміністративне провадження №К/9901/10960/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Полтавської міської виборчої комісії Полтавської області, за участю третьої особи ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року, постановлену у складі головуючого судді Шевякова І.С., суддів Канигіної Т.С., Єресько Л.О. та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року, ухвалену у складі головуючого судді Лях О.П., суддів Бегунца А.О., Яковенка М.М.
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У травні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Полтавської міської виборчої комісії Полтавської області, в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Полтавської міської виборчої комісії, оформлене протоколом № 39 засідання Полтавської міської виборчої комісії від 7 травня 2018 року та Постановою № 126 від 07.05.2018 року про звернення до вищого керівного органу політичної партії "Соціал-Демократична партія" щодо відкликання депутата Полтавської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.
2. На обґрунтування позову зазначає про допущення відповідачем ряду порушень при прийнятті оскаржуваних рішень.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. Позивач з 2015 року рішенням Полтавської міської виборчої комісії обраний депутатом Полтавської міської ради 7 скликання.
4. 05 вересня 2018 року відбулися збори виборців міста Полтави, відповідного виборчого округу (присутні 392 особи, в тому числі ОСОБА_1 ), на яких прийнято рішення про збір підписів виборців на підтримку народної ініціативи про відкликання депутата Полтавської міської ради ОСОБА_1 у зв`язку з неналежним виконанням своїх обов`язків. Затверджено склад ініціативної групи для збору підписів виборців (55 осіб), обрано офіційного представника ініціативної групи, затверджено форму підписного листа та прийнято рішення звернутися до Полтавської МВК щодо відкликання ОСОБА_1 .
5. Після завершення збору підписів виборців 28 вересня 2018 року офіційним представником ініціативної групи щодо відкликання депутата ОСОБА_1 за народною ініціативою ОСОБА_2 передано до Полтавської МВК матеріали: підписні листи на 487 арк., протокол зборів виборців на 4 арк., реєстр учасників зборів з підписами, зразок підписного листа та заяви членів ініціативної групи з відповідними додатками.
6. Полтавська МВК розглянула дане звернення та додані матеріали на засіданні 10 жовтня 2017 року та за наслідками розгляду прийняла рішення (протокол № 3 від 10 жовтня 2017 року) про припинення народної ініціативи з відкликання депутата Полтавської міської ради ОСОБА_1 у зв`язку з неможливістю дотримання вимог статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" щодо залучення до перевірки підписних листів правоохоронних органів та органів ведення Державного реєстру виборців.
7. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року у справі № 816/1820/17 за позовом ОСОБА_2 до Полтавської міської виборчої комісії, третя особа - депутат Полтавської міської ради Поліщук Д.В. рішення Полтавської МВК про припинення народної ініціативи щодо відкликання депутата ОСОБА_1 скасоване як протиправне. Таке рішення суду вмотивовано тим, що відсутність нормативно встановленої процедури (законодавча прогалина) не може бути підставою для припинення народної ініціативи про відкликання депутата місцевої ради, так як перелік підстав припинення народної ініціативи є вичерпно визначеним у законі.
8. Звернення ОСОБА_3 разом із матеріалами народної ініціативи про відкликання депутата Полтавської міської ради ОСОБА_1 розглянуті на засіданні Полтавської МВК 07 травня 2018 року. На засіданні, у якому приймали участь 10 осіб (з 18), прийнято рішення звернутися до Вищого керівного органу партії "Соціал-демократична партія" щодо відкликання депутата Полтавської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою. При цьому протокол засідання (протокол № 39 від 07 травня 2018 року) містить відомості про здійснення виборчою комісією у ході засідання перевірки підписів на підписних листах. Загальна кількість підписів становила 2299 - згідно протоколу засідання. Окремі підписи визнані такими, що не підлягають врахуванню. Загальна кількість підписів, які визнані належними, такими, що підлягають врахуванню - 1932. Така кількість підписів є більшою, ніж виборча квота у багатомандатному виборчому окрузі з виборів депутатів до Полтавської міської ради, що становила 1728 голосів. Протокол підписаний головою та секретарем комісії.
9. За наслідками засідання Полтавською МВК винесена постанова № 126 від 07 травня 2018 року, відповідно до якої Полтавською міською виборчою комісією прийнято рішення звернутися до Вищого керівного органу партії "Соціал-демократична партія" щодо відкликання депутата Полтавської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.
10. 07 травня 2018 року голова Полтавської МВК звернувся до Головного управління Національної поліції в Полтавській області з приводу участі у проведенні перевірки підписів виборців на підписних листах про відкликання депутата Полтавської міської ради ОСОБА_1 . Даного листа було переадресовано до Полтавського ВП ГУНП в Полтавській області та останнім надано відповідь про те, що жодним нормативно-правовим актом не передбачено конкретного правоохоронного органу, який повинен залучатися до такої перевірки. У той же час працівники поліції не наділені правом тлумачити нормативно-правовий акт та надавати його роз`яснення.
11. 07 травня 2018 року до Відділу ведення Державного реєстру виборців Виконавчого комітету Шевченківської районної у м.Полтаві ради звернувся Голова Полтавської МВК з приводу участі працівника відділу у проведенні перевірки підписів виборців на підписних листах про відкликання депутата Полтавської міської ради ОСОБА_1 та ОСОБА_4 . На це звернення була надана відповідь про те, що використання бази даних Реєстру для здійснення такої перевірки Законом України "Про Державний реєстр виборців" не передбачено. Правові підстави для використання персональних даних Реєстру при перевірці достовірності відомостей про громадян, що містяться у підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата Полтавської міської ради за народною ініціативою, відсутні.
12. Не погоджуючись з рішенням відповідача про звернення до вищого керівного органу політичної партії "Соціал-Демократична партія" щодо відкликання депутата Полтавської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
13. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
14. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, щодо відсутності підстав для задоволення позову.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги і аргументи сторін
15. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на невірно надану судами попередніх інстанцій оцінку обставинам справи та порушення норм матеріального права, просить скасувати оскаржені судові рішення судів попередніх інстанцій і постановити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
16. На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає про допущення ряду порушень при проведенні щодо нього процедури відкликання та при прийнятті оскаржуваних рішень.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
17. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради визначає та встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради Закон України від 11.07.2002 № 93-IV "Про статус депутатів місцевих рад" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
19. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі його відкликання виборцями у встановленому цим Законом порядку.
20. Стаття 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" визначає, що підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради можуть бути: 1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом; 2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин, передбачених статтею 10 цього Закону, обов`язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі; 3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом місцевої ради передбачених статтею 16 цього Закону зобов`язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними.
21. Відповідно до частини першої статті 38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають громадяни України, які відповідно до закону про місцеві вибори є виборцями відповідного виборчого округу.
22. Згідно з пунктом 3 частини другої статті 38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості 300 осіб для відкликання депутата міської ради міста обласного значення та районної у місті ради.
23. Частиною третьою статті 38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" визначено, що не пізніш як за два дні до дня проведення зборів виборців, на яких буде розглядатися питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, про дату, місце та час їх проведення повідомляються регіональні та/або місцеві засоби масової інформації.
24. Відповідно до пункту 2 абзацу 2 частини третьої статті 38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", у разі прийняття на зборах виборців рішення щодо внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою на цих зборах утворюється ініціативна група для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (далі - ініціативна група), до складу якої можуть бути включені виборці відповідного округу, та затверджується її персональний склад. Кількість членів ініціативної групи у разі відкликання депутата районної, міської (міста обласного значення), районної в місті ради повинна становити не менше 50 осіб.
25. Згідно з частиною четвертою статті 38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" у протоколі зборів виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, зазначається зміст звернення виборців про відкликання депутата місцевої ради, зміст обговорення, прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради, персональний склад ініціативної групи, відомості про особу, визначену бути офіційним представником ініціативної групи, а також про встановлену форму підписного листа для збирання підписів на підтримку ініціативи про відкликання депутата місцевої ради (далі - підписний лист), зразок якого є додатком до протоколу зборів виборців. Протокол підписується головуючим на зборах та секретарем зборів. Додатком до протоколу зборів також є перелік їх учасників, у якому зазначаються прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, засоби зв`язку (контактний телефон), що засвідчуються підписом кожного учасника зборів.
26. До протоколу зборів, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, додаються письмові заяви про згоду кожної особи, включеної до ініціативної групи, на входження до її складу, а також письмова заява про згоду визначеної особи бути офіційним представником ініціативної групи. Участь особи, яка пропонується до складу ініціативної групи, в зборах виборців необов`язкова, за умови подання нею власноручно написаної заяви про згоду бути членом ініціативної групи. Ця заява, а також заява про згоду особи бути офіційним представником ініціативної групи, має обов`язково містити: прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, місце роботи, посаду, засоби зв`язку (контактний телефон). До заяви додаються ксерокопії першої та другої сторінок паспорта громадянина України та сторінок, де зазначаються відомості про місце проживання відповідно до Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" (ксерокопії тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України) кожної запропонованої особи (частина п`ята статті 38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад").
27. Статтею 39 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" встановлено, що у триденний строк після дня проведення зборів виборців, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, особа, визначена офіційним представником ініціативної групи, повідомляє відповідну територіальну виборчу комісію про факт проведення зборів. До повідомлення додається витяг з протоколу зборів, в якому зазначається зміст звернення виборців про відкликання депутата місцевої ради, зміст обговорення, прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради, персональний склад ініціативної групи. Голова, а у разі його відсутності - заступник голови, а у разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії на наступний день з дня одержання повідомлення щодо проведення зборів виборців, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, інформує депутата, відповідні місцеву організацію партії, партію (у разі якщо депутат був обраний шляхом висування його місцевою організацією партії) та місцеву раду.
28. Відповідно до частини першої статті 40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" ініціативна група має право виготовляти будь-яку кількість підписних листів з дотриманням встановленої форми підписного листа. На підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, обраного в одномандатному виборчому окрузі, має бути зібрано підписи у кількості, що є більшою половини кількості виборців, які взяли участь у голосуванні на відповідних місцевих виборах в одномандатному виборчому окрузі, у якому був обраний депутат. На підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, обраного у багатомандатному виборчому окрузі, має бути зібрана така кількість підписів у відповідному багатомандатному виборчому окрузі, що є більшою виборчої квоти, яка була визначена у відповідному багатомандатному виборчому окрузі під час проведення виборів депутатів місцевої ради згідно із законом про місцеві вибори, але не меншою ніж кількість голосів, поданих за відповідну місцеву організацію партії у відповідному територіальному виборчому окрузі на місцевих виборах, за результатами яких він був обраний депутатом.
29. Пунктом 2 частини другої статті 40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" передбачено, що з дня, наступного за днем повідомлення територіальної виборчої комісії про створення ініціативної групи, починається збір підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, який проводиться у строки: у разі відкликання депутата районної, міської (міста обласного значення), районної в місті ради - двадцять днів.
30. Згідно з частиною третьою статті 40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" форма підписного листа для збирання підписів виборців на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою встановлюється зборами виборців. Підписний лист повинен містити дату проведення зборів щодо відкликання депутата, порядковий номер підписного листа, зазначення адміністративно-територіальної одиниці, де збираються підписи (повну назву села, селища, міста (територіальної громади), у якому проводиться збір підписів, а також району, області або Автономної Республіки Крим, до складу яких вона входить), назву місцевої ради, до складу якої обрано депутата, його прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), дату набуття депутатом повноважень, відомості про суб`єкта висування депутата (відповідна місцева організація партії чи шляхом самовисування), членом якої депутатської фракції (групи) чи позафракційним є депутат, а також про члена ініціативної групи, який збирає підписи (прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), місце роботи і адресу місця проживання). Крім того, підписний лист має містити дані про виборців, які підтримали пропозицію про відкликання депутата місцевої ради: порядковий номер виборця у підписному листі, прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, дату підписання, а також особистий підпис виборця.
31. Відповідно до частини четвертої статті 40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" член ініціативної групи, який збирає підписи виборців, до початку їх збирання повинен власноручно внести до підписного листа відомості про себе, передбачені абзацом першим частини третьої цієї статті. Виборець, який підтримує вимогу щодо відкликання депутата, власноручно на підписному листі зазначає своє прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, ставить на підписному листі дату підписання та свій підпис.
32. Згідно з вимогами частини першої статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" після завершення збирання підписів, але не пізніше дня закінчення строку збору підписів, передбаченого частиною другої статті 40 цього Закону, заповнені підписні листи збираються офіційним представником ініціативної групи, прошиваються та скріплюються підписами офіційного представника та не менше трьох членів ініціативної групи із зазначенням кількості зібраних підписів та не пізніш як на другий день разом з протоколом зборів виборців, що утворили відповідну ініціативну групу, передаються до відповідної територіальної виборчої комісії.
33. Голова, а у разі його відсутності - заступник голови, а у разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії, не пізніше наступного дня з дня отримання підписних листів та протоколу зборів виборців, скликає засідання комісії для організації перевірки отриманих матеріалів (абзац 1 частини другої статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад").
34. Пунктом 2 абзацу 2 частини другої статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" визначено, що на цьому засіданні територіальна виборча комісія перевіряє дотримання вимог статей 38-40 цього Закону при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, правильність оформлення підписних листів, кількість підписів, що встановлена частиною першою статті 40 цього Закону, а також із залученням органів ведення Державного реєстру виборців здійснює перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та із залученням правоохоронних органів - вибіркову перевірку їхніх підписів (не менше 10 відсотків від загальної кількості) у такі строки, зокрема, у разі відкликання депутата районної, міської (міста обласного значення), районної в місті ради - протягом двадцяти днів з дня отримання матеріалів.
35. Відповідно до вимог частини четвертої статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" за результатами перевірки територіальна виборча комісія узагальнює підсумки збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, про що складається відповідний протокол.
36. Згідно з частиною п`ятою статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою дотримано вимоги статей 38-40 цього Закону, оформлення підписних листів та кількість підписів виборців, які підтримують пропозицію про відкликання депутата місцевої ради, відповідає вимогам цього Закону, територіальна виборча комісія приймає рішення про відкликання депутата за народною ініціативою (у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування) або про звернення до вищого керівного органу партії, місцева організація якої висувала відповідного депутата, щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.
37. Частиною шостою статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" передбачено, що якщо при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою не дотримано вимоги статей 38-40 цього Закону та/або оформлення підписних листів або кількість підписів виборців, які підтримують пропозицію про відкликання депутата місцевої ради, не відповідає вимогам цього Закону та/або ініціативна група у встановлені цим Законом строки не подала до територіальної виборчої комісії підписні листи та протокол зборів виборців або подала їх після спливу встановлених строків, відповідна територіальна виборча комісія приймає рішення про припинення ініціативи щодо відкликання депутата місцевої ради.
38. Згідно з частинами сьомою-дев`ятою статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" Вищий керівний орган партії відповідно до статуту партії розглядає звернення територіальної виборчої комісії щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї ініціативи.
Рішення вищого керівного органу партії, прийняте відповідно до її статуту, передається до відповідної територіальної виборчої комісії, яка інформує про зміст рішення ініціативну групу.
На підставі рішення вищого керівного органу партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією партії, за народною ініціативою, а у випадку якщо депутат був обраний шляхом самовисування, - на підставі свого рішення, передбаченого частиною шостою цієї статті, відповідна територіальна виборча комісія не пізніш як на п`ятий день з дня отримання/прийняття відповідного рішення зобов`язана у порядку, передбаченому законом про місцеві вибори, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному одномандатному виборчому окрузі.