ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2021 року
м. Київ
справа № 308/2555/16-а
провадження № К/9901/44643/18, К/9901/44639/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у касаційному порядку у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради про визнання незаконними генерального плану і плану зонування території, скасування рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Богаченка С.І., Курильця А.Р., Старунського Д.М. від 29 червня 2017 року та касаційною скаргою Ужгородської міської ради на постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області у складі судді Монич О.В. від 07 березня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Богаченка С.І., Курильця А.Р., Старунського Д.М. від 29 червня 2017 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Ужгородської міської ради про визнання незаконними генерального плану і плану зонування території, скасування рішення, у якому просив:
- визнати незаконними генеральний план (коригування) та план зонування території м. Ужгорода, виконані Державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя";
- скасувати як незаконне рішення Ужгородської міської ради від 10 березня 2016 року № 119 "Про затвердження містобудівної документації", яким затверджено генеральний план (коригування) та план зонування території м. Ужгорода, виконані Державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Постановою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 07 березня 2017 року позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено.
Визнано незаконними генеральний план (коригування) м. Ужгорода та план зонування території м. Ужгорода, виконані державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" ім. Ю.М. Білоконя", що затверджені рішенням Ужгородської міської ради VIІ скликання від 10 березня 2016 року "Про затвердження містобудівної документації".
Скасовано як незаконне рішення Ужгородської міської ради від 10 березня 2016 року "Про затвердження містобудівної документації" в частині затвердження генерального плану (коригування) м. Ужгорода та плану зонування території м. Ужгорода, виконані державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" ім. Ю.М. Білоконя".
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що внаслідок порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення та бездіяльності відповідача, позивач був протиправно позбавлений можливості реалізації своїх прав щодо доступу до відповідної інформації, подання обґрунтованих пропозицій до проекту генплану та врахування його інтересів під час розроблення та затвердження проекту коригування генплану та плану зонування території м. Ужгорода.
4. Унаслідок недотримання порядку проведення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проєкті містобудівної документації, незалежно від того, чи виявлені порушення законодавства при проєктуванні і затвердженні містобудівної документації, подальші дії суб`єктів владних повноважень не можуть вважатись правомірними, а будь-яке ухвалене на підставі цих результатів рішення підлягає скасуванню.
5. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2017 року постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 07 березня 2017 року у частині визнання незаконними генерального плану (коригування) та плану зонування території скасовано та прийняти в цій частині нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовної вимоги ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради Закарпатської області про визнання незаконними генерального плану і плану зонування території м. Ужгорода.
В іншій частині постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 07 березня 2017 року залишено без змін.
6. Змінюючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив із того, що обов`язковою ознакою рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки (права чи обов`язки) для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий (обтяжуючий) характер. Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.
7. Генеральний план населеного пункту та план зонування території є текстовими і графічними матеріалами, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій, та набирають юридичної сили, а отже, можуть застосовуватись на відповідній території лише після їх затвердження органом місцевого самоврядування.
8. Таким чином, розроблені Державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя" генеральний план та план зонування території м. Ужгорода не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства, такі не можуть порушувати права та/або охоронювані законом інтереси особи в публічно-правових правовідносинах, оскільки не створюють жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або припинення її прав та не породжує для неї будь-яких обов`язків.
9. Затвердження органом місцевого самоврядування зазначеної містобудівної документації, розробленої та розглянутої з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та завдання на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, може бути підставою для скасування рішення про їх затвердження, а не визнання незаконною такої містобудівної документації.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Ужгородська міська рада звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 07 березня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2017 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
11. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить змінити постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2017 року в частині відмови у задоволенні вимоги ОСОБА_1 щодо визнання незаконними актів Ужгородської міської ради "Генеральний план (коригування) міста Ужгорода" та "План зонування території міста Ужгорода", виконані державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя" та скасування постанови Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 07 березня 2017 року.
Визнати незаконними "Генеральний план (коригування) міста Ужгорода" та "План зонування території міста Ужгорода", виконані державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя", що затверджені рішенням Ужгородської міської ради VII скликання від 10 березня 2016 року № 119 "Про затвердження містобудівної документації".
В іншій частині постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 07 березня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2017 року залишити без змін.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Судами попередніх інстанцій установлено, що генеральний план м. Ужгород був розроблений інститутом "Діпромісто" та затверджений в 1991 році на розрахунковий строк до 01 січня 2015 року, а у 2003 року здійснено коригування його окремих розділів.
13. Рішенням Ужгородської міської ради від 13 лютого 2009 року № 983 "Про Програму коригування генерального плану розвитку міста Ужгорода на 2009- 2010 роки" було затверджено Програму коригування генерального плану розвитку м. Ужгород на 2009- 2010 роки.
14. На підставі вказаного рішення виконавчим комітетом Ужгородської міської ради проведено тендер, за результатами якого укладено з Державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя" договір від 29 травня 2009 року № 1274-01-2009 та видано завдання на розроблення послуги з архітектурного планування міста та в галузі садово-паркової архітектури (коригування генерального плану м. Ужгорода). Календарним планом виконання робіт, передбачених вказаним договором, передбачено здачу-прийняття таких робіт до 30 травня 2010 року.
15. Додатковою угодою від 05 липня 2010 року № 2-2010 до вказаного договору відкориговано терміни виконання робіт з причин затримки фінансування до 30 серпня 2010 року, а додатковою угодою від 05 червня 2011 року № 1-2011 - до 30 вересня 2011 року.
16. 09 грудня 2011 року Ужгородською міською радою прийнято рішення № 323 "Про Програму комплексного забезпечення містобудівною документацією міста Ужгород", яким затверджено Програму комплексного забезпечення містобудівною документацією міста Ужгород та визнано таким, що втратило чинність рішення від 13 лютого 2009 року № 983.
17. Розпорядженням міського голови Ужгорода від 08 лютого 2013 року № 62 "Про проведення громадських слухань" вирішено провести з 08 лютого 2013 року по 08 березня 2013 року громадські слухання по проекту "Коригування генерального плану м. Ужгород", яке 12 лютого 2013 року було опубліковано на офіційному веб-сайті Ужгородської міської ради.
18. Відповідно до протоколу громадських слухань щодо обговорення представленої містобудівної документації (коригування генерального плану м. Ужгорода) від 25 квітня 2013 року було заслухано головного архітектора м. Ужгорода, представниками організацій та відповідних управлінь погоджено матеріали по містобудівній документації, вирішено погодити представлені матеріали з урахуванням наданих зауважень та пропозицій, та рекомендувати таку документацію до затвердження.
19. 15 травня 2014 року директором ДП "Укрдержбудекспертиза" затверджено експертний звіт № 00-1482-13/МД щодо розгляду містобудівної документації "Коригування генерального плану м. Ужгород", виконаного на замовлення Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, яким установлено, що зміст вказаної містобудівної документації відповідає законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань планування і забудови територій, а також вимогам завдання з розроблення містобудівної документації. Зазначено, що цей проєкт може бути рекомендований до затвердження в установленому законодавством порядку.
20. Крім цього, згідно з договором від 28 березня 2014 року № 1274-11-2014, укладеним між Виконавчим комітетом Ужгородської міської ради як замовником та Державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя" як виконавцем, останній зобов`язувався виконати проектно-пошукові роботи, а саме план зонування території міста Ужгород в строк до грудня 2014 року.
21. Розпорядженням міського голови Ужгорода від 15 травня 2015 року № 189 "Про проведення громадських слухань" вирішено провести з 15 травня 2015 року по 15 червня 2015 року громадські слухання по плану зонування території м. Ужгород, яке цього ж дня було опубліковано на офіційному веб-сайті Ужгородської міської ради.
22. Відповідно до протоколу громадських слухань № 1 щодо обговорення представленої містобудівної документації (план зонування територій м. Ужгород) від 28 липня 2015 року було заслухано в.о. головного архітектора м. Ужгород та погоджено представлені матеріали містобудівної документації (плану зонування території м. Ужгорода), вирішено рекомендувати їх до затвердження.
23. Рішенням Ужгородської міської ради від 09 листопада 2015 року № 1881 "Про затвердження містобудівної документації" затверджено містобудівну документацію "Генеральний план (коригування) м. Ужгорода", виконану Державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю. М. Білоконя" у 2011 році та рекомендовану до затвердження Державним підприємством "Укрдержбудекспертиза" і історико-архітектурний опорний план, розроблений Науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень та погоджений Міністерством культури України 13 серпня 2015 року № 643/3/61-15 як невід`ємну частину генерального плату; затверджено План зонування території м. Ужгорода, виконаний Державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю. М. Білоконя"; надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо впорядкування території м. Ужгорода.
24. Рішенням Ужгородської міської ради від 10 березня 2016 року № 119 "Про затвердження містобудівної документації" визнано таким, що втратило чинність рішення Ужгородської міської ради від 09 листопада 2015 року № 1881 "Про затвердження містобудівної документації"; затверджено містобудівну документацію "Коригування генерального плану м. Ужгорода", виконану Державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя", і Історико-архітектурний опорний план м. Ужгорода Закарпатської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів", розроблений Науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень, як невід`ємну частину генерального плану, а також "План зонування території м. Ужгорода", виконану Державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя"; надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо впорядкування території міста Ужгород.
25. Уважаючи, що генеральний план (коригування) та план зонування території м. Ужгорода, виконані Державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя" та рішення Ужгородської міської ради від 10 березня 2016 року № 119 "Про затвердження містобудівної документації" є незаконними, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
26. Касаційна скарга ОСОБА_1 обґрунтована тим, що висновок суду апеляційної інстанції щодо відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання незаконними генерального плану (коригування) та плану зонування території скасовано та прийняти в цій частині нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовної вимоги ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради Закарпатської області про визнання незаконними генерального плану і плану зонування території м. Ужгорода з підстав того, що оскаржувана містобудівна документація не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, є неналежним та не узгоджується із позицією та практикою Вищого адміністративного суду України.
27. Касаційна скарга Ужгородської міської ради обґрунтована тим, що позивач не навів конкретних прав та законних інтересів його, як фізичної особи, які були порушені оскаржуваним рішенням Ужгородської міської ради від 10 березня 2016 року № 119 "Про затвердження містобудівної документації".
28. Прийняття Ужгородською міською радою рішення від 10 березня 2016 року № 119 "Про затвердження містобудівної документації" не створює для позивача жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або припинення прав, та безпосередньо не породжує для позивача будь-яких обов`язків, а тому можна дійти висновку про відсутність порушених прав позивача, а отже і відсутність підстав для судового захисту.
29. Відповідач зазначає про безпідставність висновків суду першої інстанції про відсутність належно проведених громадських слухань при обговоренні спірної містобудівної документації.