ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2021 року
м. Київ
справа № 520/1176/19
адміністративне провадження № К/9901/26159/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів: Берназюка Я. О., Коваленко Н. В.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Харківського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Спірідонова М. О. від 12.04.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Катунова В. В., суддів: Бершова Г.Є., Ральченка І. М. від 09.08.2019
у справі № 520/1176/19
за позовом ОСОБА_1
до Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області, Харківської районної ради Харківської області,
про скасування рішень
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області (далі також - відповідач 1), Харківської районної ради Харківської області (далі також - відповідач 2), в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення ХІХ сесії VІІ скликання Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області від 05.07.2017 "Про затвердження Генерального плану села Вільхівка Харківського району Харківської області, поєднаного з планом зонування території населеного пункту та детальним планом території частини села Вільхівка, обмеженої садибами по АДРЕСА_1 та землями сільськогосподарського призначення";
- визнати незаконним та скасувати рішення ХХ сесії VІІ скликання Харківської районної ради від 08.12.2017 "Про затвердження проекту землеустрою щодо зміни меж населеного пункту с. Вільхівка Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області";
- визнати незаконним та скасувати рішення ХХІХ сесії VІІ скликання Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області від 18.04.2018 "Про присвоєння найменувань вулиць та поштових адрес в с. Вільхівка Харківського району Харківської області".
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 12.04.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. 12.09.2019 від позивача до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12.04.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2019, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
4. Ухвалою Верховного Суду від 18.09.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлені наступні обставини.
6. 26.06.2018 позивач звернувся до Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області із запитом на отримання публічної інформації, в якому просив надати копію генерального плану села Вільхівка Харківського району Харківської області; копію детального плану села Вільхівка Харківського району Харківської області; копії рішень про перейменування вулиць та присвоєння назв створеним вулицям, Вільхівської сільської ради відповідно до Закону України "Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки" та інших рішень про перейменування та присвоєння найменувань вулицям Вільхівської сільської ради, починаючи з 2017 року.
7. Листом від 23.07.2018 № 743/02-11 Вільхівська сільська рада Харківського району Харківської області надала відповідь на запит позивача від 26.06.2018.
8. 31.08.2018 та 03.09.2018 позивач звертався до Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області із запитами на отримання публічної інформації, в яких просив надати інформацію щодо комплексного пакету проектно-планувальної документації, необхідної задля реалізації генерального плану села та надати засвідчені копії документів.
9. Згідно з відповідями Вільхівської селищної ради №961/02-11 від 10.09.2018 та №963/02-11 від 10.09.2018 позивачу повідомлено, що запитувана ним інформація належить до відомостей Державного земельного кадастру, а надання таких відомостей згідно зі статтею 9 Закону України "Про державний земельний кадастр" здійснюються державними кадастровими реєстраторами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. На цей час сільська рада не має можливості здійснення повноважень з надання відомостей з Державною земельного кадастру з урахуванням можливості організаційного та технічного забезпечення їх реалізації.
10. У відповіді на запит від 03.09.2018 Вільхівською сільською радою Харківського району Харківської області зазначено, що запитувана позивачем інформація стосується процедури проведення тендерів на закупівлю робіт і послуг. Повідомлено, що відповідно до статті 2 Закону України "Про публічні закупівлі" до зазначених у запиті проектів тендерна процедура не застосовується, у зв`язку з чим рішень про проведення тендерів із зазначених у запиті питань сільською радою не приймалося. Також повідомлено, що відповідно до статті 174 Земельного кодексу України рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою. Таким чином, сільська рада не є видавником та розпорядником запитуваної позивачем інформації. Стосовно запиту позивача про надання рішення про затвердження проекту детального плану територій районів перспективного будівництва відповідачем зазначено, що у цій частині відсутні назва, реквізити чи зміст запитуваного документа, що не відповідає вимогам статті 19 Закону "Про доступ до публічної інформації" щодо оформлення запитів на інформацію, в разі уточнення позивачем, який саме детальний план території цікавить, то уточнений запит буде розглянуто відповідно до вимог чинного законодавства.
11. Згідно з відповіддю на запит від 02.11.2018 р. № ПІ-346/0-298/0/63-18 Головним управлінням Держгеокадастру у Харківській області повідомлено, що за даними Національної кадастрової системи 30.01.2018 внесено відомості до Державного земельного кадастру про встановлення меж села Вільхівка, які затверджені рішенням ХХ сесії VІІ скликання Вільхівської сільської ради від 04.08.2017. Таким чином, проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці не містить акта про встановлення межових знаків в натурі (на місцевості).
12. Позивачу з веб-сайту Вільхівської сільської ради стало відомо, що пропозиції щодо питань, які виносились на розгляд сесії, а також і прийняті рішення Вільхівською сільською Радою Харківського району Харківської області жодним чином не оприлюднені.
13. Позивач, вважаючи оскаржувані рішення відповідачів незаконними, звернувся із цим позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що оскаржувані рішення є незаконними та такими, що винесені з порушенням норм чинного законодавства України, а тому підлягають скасуванню.
15. Відповідачі проти позову заперечували, посилаючись на те, що у спірних правовідносинах діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, встановлений законодавством.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
16. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що умовою звернення до суду з позовом про визнання протиправним рішення органу місцевого самоврядування є заінтересованість позивача. ОСОБА_1 у позовній заяві зазначає, що оскільки відповідачами порушено його право на отримання інформації, а саме йому відмовлено в отриманні копій документів, то і рішення, які були прийняті на підставі цих документів, є такими, що порушують його права на отримання земельної ділянки. Позивач не вказав, які саме порушення були вчинені відповідачами при прийнятті спірних рішень, що мали наслідком порушення його прав, свобод та інтересів. Під час розгляду справи судом до позивача поставлено питання, в чому саме прийняттям оскаржуваних рішень позивач вбачає порушення відповідачами своїх прав та інтересів, на що позивачем зазначено, що прийняттям оскаржуваних рішень порушується його право на отримання земельної ділянки на території Вільхівської сільської ради Харківської області. Позовні вимоги не підлягають задоволенню, оскільки права та інтереси позивача жодним чином прийняттям відповідачами оскаржуваних рішень не порушені.
17. Окрім цього, суд апеляційної інстанції виходив з того, що доводи позивача, що передача земель сільськогосподарського призначення до комунальної власності та під забудову порушує його право на використання природних ресурсів, збір грибів, ягід та інше право користування природними ресурсами, погіршує екологічну складову повітря та атмосфери навколо Харкова та Харкова, і, відповідно, порушує права позивача на проведення оздоровлення в Лавровій Балці, а також, що відповідач протизаконно землі сільськогосподарського використовує під землі забудови з порушенням порядку зміни цільового призначення земель є припущеннями, оскільки не підтверджують матеріалами справи. Позивачем, окрім посилань на загальні норми законодавства, не надано жодних належних доказів в розумінні КАС України про порушення особистих прав у спірних правовідносинах, як і не наведено обґрунтованих мотивів, яким чином оскаржувані рішення відповідача породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки позивача у сфері публічно-правових відносин.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що помилковим є висновок судів першої та апеляційної інстанцій, що позивач не вказав, які саме порушення були вчинені відповідачами при прийнятті спірних рішень. Рішенням XXXV VII Вільхівської селищної ради Харківського району Харківської області позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для особистого селянського господарства, площею 2,0 га, розташовану у с. Вільхівка Харківського району Харківської області, у зв`язку із невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам генерального плану населеного пункту та іншій містобудівній документації - згідно Генерального плану с. Вільхівка, затвердженого рішенням XIX сесії VII скликання від 05.07.2017, місце розташування зазначеної земельної ділянки визначене під житлову садибну забудову, згідно з містобудівною документацією плану зонування села - зона "Ж-1" - Зона садибної житлової забудови. Таким чином, прийняттям незаконних, на думку позивача, рішень органів місцевого самоврядування щодо затвердження Генерального плану села Вільхівка, затвердження проекту землеустрою, щодо зміни меж населеного пункту с. Вільхівка та присвоєння найменувань вулиць та поштових адрес в с. Вільхівка порушені права позивача.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
20. Згідно з положеннями статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
21. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (тут і далі також - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
22. Відповідно до статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
23. Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
24. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
25. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
26. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі № 522/22780/16-а, від 26.11.2019 у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 04.03.2020 № 450/1236/17.
27. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
28. В пунктах 2 та 7 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі також - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що:
- генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
29. Відповідно до положень статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради. Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років. Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією. У разі виникнення державної необхідності рішення щодо доцільності внесення змін до генерального плану населеного пункту приймається Кабінетом Міністрів України. Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання. Матеріали генерального плану населеного пункту не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів генерального плану населеного пункту забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.
30. Аналіз положень статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дає змогу дійти висновку, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.
31. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо внесення змін до генерального плану населеного пункту місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
32. Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення ХІХ сесії VІІ скликання Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області від 05.07.2017 "Про затвердження Генерального плану села Вільхівка Харківського району Харківської області, поєднаного з планом зонування території населеного пункту та детальним планом території частини села Вільхівка, обмеженої садибами по вул. Набережній та землями сільськогосподарського призначення" є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування, оскільки містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію, а саме - генеральний план населеного пункту, сільська рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
33. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а та від 27.04.2021 у справі №260/1336/18.
34. Колегія суддів зауважує, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України.
35. Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України встановлено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
36. Згідно з положеннями частин четвертої-десятої цієї статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження. Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.
37. Відповідно до частин першої та другої статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
38. Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів зауважує, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності" від 10.06.1997 № 503/97, "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені "Офіційний вісник України" від 13.12.1996 № 1207/96.
39. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
40. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 11.12.2019 у справі №369/7296/16-а, від 04.03.2020 у справі №450/1236/17 та від 06.10.2020 у справі № 504/2797/16-а.
41. Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення ХІХ сесії VІІ скликання Вільхівської сільської ради Харківського району Харківської області від 05.07.2017 "Про затвердження Генерального плану села Вільхівка Харківського району Харківської області, поєднаного з планом зонування території населеного пункту та детальним планом території частини села Вільхівка, обмеженої садибами по АДРЕСА_1 та землями сільськогосподарського призначення" відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, зокрема з урахуванням положень статті 264 КАС України.
42. Окрім цього, колегія суддів звертає увагу, що згідно з положеннями КАС України адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження, натомість, як вбачається зі змісту оскаржуваного судового рішення суду першої інстанції, така розглянута у порядку спрощеного позовного провадження. Так, згідно з частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.
43. Суд не оцінює інші доводи, викладені позивачем у касаційній скарзі, оскільки без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
44. Під час нового розгляду суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтею 264 КАС України, та прийняти законне і обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.
45. Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд