ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 травня 2021 року
м. Київ
справа № 640/4482/20
адміністративне провадження № К/9901/11105/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бевзенка В.М., судді Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Фонду державного майна України до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради, треті особи: Регіональне відділення Фонду державного майна України по м. Києву, Громадська організація "Андріївсько-Пейзажна ініціатива" про визнання протиправним та скасування припису за касаційною скаргою Фонду державного майна України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Балась Т.П. від 30 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Ключковича В.Ю., Парінова А.Б., Беспалова О.О. від 28 січня 2021 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2020 року Фонд державного майна України (далі - ФДМУ, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (далі - Департамент, відповідач), треті особи: Регіональне відділення Фонду державного майна України по місту Києву, громадська організація "Андріївсько-Пейзажна ініціатива" (далі - треті особи), в якій просить визнати протиправним та скасувати припис Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27 січня 2020 року № 144/П.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що фактично будівля "Гостинний двір", за адресою: м. Київ, Контрактова площа, 4 належить державі в особі Фонду, але на даний час об`єкт досі не повернуто з оренди і перебуває на балансі ТОВ "Спеціальне науково-реставраційне проектне будівельно-виробниче підприємство "Укрреставрація". На думку позивача, ТОВ "Спеціальне науково-реставраційне проектне будівельно-виробниче підприємство "Укрреставрація" повинно нести повну відповідальність за збереження будівлі "Гостинний двір". Окрім цього, позивач вказує, що відповідачем не було додержано процедуру перевірки, як того вимагає законодавство, з огляду на що припис вважає незаконним.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що на момент винесення припису юридичну відповідальність за належне утримання та збереження будівлі-пам`ятки архітектури "Гостинний двір" з моменту державної реєстрації несе виключно власник - держава в особі ФДМУ.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ФДМУ звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 29 березня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду від 19 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 640/4482/20, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ФДМУ.
Представниками ФДМУ та Департаменту подані клопотання про розгляд справи у касаційному порядку за їх участі, у задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 21 травня 2021 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі ФДМУ зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували частину першу статті 24, частину першу статті 27 Закону України "Про охорону культурної спадщини", а також необґрунтовано не застосували до спірних правовідносин положення Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, що затверджений наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158 (далі - Порядок № 158).
З огляду на вищезазначене, скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях дійшли хибних висновків про те, що під час огляду пам`ятки архітектури відповідачем виконувалися повноваження щодо дотримання законодавства про охорону культурної спадщини та вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання пам`ятки, здійснювався огляд пам`ятки архітектури та перевірка належного утримання та використання пам`ятки архітектури, а не проводилась перевірка господарської діяльності позивача, а також те, що на момент винесення припису юридичну відповідальність за належне утримання та збереження будівлі-пам`ятки архітектури "Гостинний двір" з моменту державної реєстрації несе виключно власник - держава в особі Фонду державного майна України.
Крім того, за твердженням скаржника, судами протиправно не залучено до участі у справі ТОВ "Спеціальне науково-реставраційне проектне будівельно-виробниче підприємство "Укрреставрація", яке, на його думку, повинно нести повну відповідальність за збереження спірного приміщення.
Також скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а тому, підставою для касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій у даній справі є необхідність формулювання висновків щодо застосування статей 24, 27 Закону України "Про охорону культурної спадщини", а також положень Порядку № 158 в частині визначення суб`єкта, відповідального за збереження об`єктів культурної спадщини.
Від представника Департаменту надійшов відзив на касаційну скаргу ФДМУ, в якому вказується на законність та обґрунтованість судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на правильність висновків судів про те, що відповідальність за утримання об`єкту культурної спадщини має нести ФДМУ, а тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що будівля "Гостинний двір" (літ. "А"), загальною площею 12751,8 кв. м., що розташована за адресою: м. Київ, площа Контрактова, 4 (далі будівля, об`єкт) згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності знаходиться у державній власності.
Відповідно до рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 25 січня 2019 року № 45211789 власником будівлі "Гостинний двір" є: Держава в особі ФДМУ з 21 січня 2019 року.
Будівля "Гостинний двір", що розташовується за адресою: Контрактова площа, 4, є пам`яткою архітектури та містобудування місцевого значення, охоронний № 947-Кв. Пам`ятку внесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України згідно з наказом Міністерства культури України від 15 жовтня 2014 року № 869.
Будівля розташовується у Центральному історичному ареалі міста Києва (рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 307/1804), на території археологічної та архітектурної охоронних зон (рішення виконкому Київської міської Ради народних депутатів від 16 липня 1979 року № 920 і розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 9791 охоронної (буферної) зони II категорії пам`ятки архітектури національного значення Андріївської церкви (постанова Ради Міністрів УРПР від 24 серпня 1963 року № 970, охоронний № 14) (наказ Міністерства культури України від 10 лютого 2004 року № 65), Державного історико - архітектурного заповідника "Стародавній Київ" (постанова Ради Міністрів УРСР від 18 червня 1987 року № 183), пам`ятки археології місцевого значення - "Дерев`яний водогін замощення вулиць ХУП-ХУПІ ст.", пам`ятки археології місцевого значення - " Культурний шар Подолу 1Х-ХУІ11 ст." (рішення виконавчого комітету Київської міськради народних депутатів від 17 листопада 1987 року № 1112), пам`ятки ландшафту та історії місцевого значення - "Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпра" (наказ Міністерства культури і туризму від 3 січня 2010 року № 58/0/0/16-10), комплексу Контрактової площі - пам`ятки містобудування місцевого значення (наказ Міністерства культури України від 21 грудня 2012 року № 1566) - охороняється законодавством України у сфері охорони культурної спадщини.
31 січня 2020 року на адресу Фонду державного майна України від Департаменту надійшов припис № 144/П від 27 січня 2020 року, в якому відповідач, з метою захисту та збереження пам`ятки, вимагає в десятиденний строк з дня отримання цього припису укласти з Департаментом охоронний договір на будівлю Гостинного двору за адресою: Контрактова площа, 4 та у двадцятиденний строк з дня отримання цього припису надати до Департаменту на розгляд, у встановленому порядку, науково-проектну документацію на проведення невідкладних протиаварійних та реставраційно-відновлюваних робіт на вказаному об`єкті культурної спадщини.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2021 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до статті 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури.
Частинами четвертою та п`ятою статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом.
Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
Згідно з положеннями стаття 66 Основного Закону України кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України "Про охорону культурної спадщини". Охорона об`єктів культурної спадщини визнається одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.
Згідно із частинами першою, третьою та четвертою статті 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов`язків, що випливають із цього Закону.
Пунктом 2 Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року № 1768 (далі - Порядок № 1768), власник пам`ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов`язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам`ятки чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.
При цьому охоронний договір встановлює режим використання пам`ятки культурної спадщини чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована (пункт 1 Порядку № 1768).
Статтею 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено повноваження органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.
Відповідно до пункту 1 Положення про Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 07 березня 2018 року № 381 (далі - Положення), Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є структурним підрозділом виконавчого органу Київради (КМДА), підпорядковується голові Київської міської державної адміністрації, підзвітне та підконтрольне Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - центральному органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
Відповідно до пунктів 4.1, 5.16, 5.21, 5.34 Положення Департамент відповідно до покладених на нього завдань:
- забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини міста Києва;
- забезпечує захист об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;
- видає розпорядження та приписи щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їх територіях і в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених Законом України "Про охорону культурної спадщини";
- укладає охоронні договори на об`єкти культурної спадщини та здійснює контроль за їх виконанням у встановленому порядку.
Статтею 30 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.
Органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що Департамент є органом, уповноваженим забезпечувати реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини міста Києва, забезпечувати захист об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження та видавати з метою реалізації своїх повноважень обов`язкові до виконання розпорядження та приписи щодо охорони пам`яток місцевого значення.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, 27 січня 2020 року Департамент виніс припис № 144/П, який отримано позивачем 31 січня 2020 року. У цьому приписі відповідач, з метою захисту та збереження пам`ятки, вимагає від позивача в десятиденний строк з дня отримання цього припису укласти з Департаментом охоронний договір на будівлю Гостинного двору за адресою: Контрактова площа, 4 та у двадцятиденний строк з дня отримання цього припису надати до Департаменту на розгляд, у встановленому порядку, науково-проєктну документацію на проведення невідкладних протиаварійних та реставраційно-відновлюваних робіт на вказаному об`єкті культурної спадщини.
З огляду на встановлені обставини справи та на підставі вищенаведених правових норм, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що під час огляду пам`ятки архітектури відповідачем виконувалися повноваження щодо дотримання законодавства про охорону культурної спадщини та вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання пам`ятки, здійснювався огляд пам`ятки архітектури та перевірка належного утримання та використання пам`ятки архітектури, а не проводилась перевірка господарської діяльності позивача.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 січня 2019 року у справі № 823/1154/18, від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17, від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 16 березня 2020 року у справі № 826/6522/15.
Стосовно доводів скаржника про неправильне застосування судами попередніх інстанцій статей 24 та 27 Закону України "Про охорону культурної спадщини", колегія суддів зазначає наступне.
Частиною першою статті 24 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.
Відповідно до частин першої та другої статті 27 Закону України "Про охорону культурної спадщини" у разі, коли пам`ятці загрожує небезпека пошкодження, руйнування чи знищення, власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, зобов`язані привести цю пам`ятку до належного стану (змінити вид або спосіб її використання, провести роботи з її консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування).
Якщо власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, самостійно не здійснюють заходів, передбачених у частині першій цієї статті, то відповідний орган охорони культурної спадщини може зобов`язати їх здійснити ці заходи, видавши відповідне розпорядження.
Скаржник вважає, що неправильне застосування статей 24 та 27 Закону України "Про охорону культурної спадщини" полягає у неврахуванні судами попередніх інстанцій того, що на даний час об`єкт "Гостинний двір" не повернуто державі з оренди ТОВ "Спеціальне науково-реставраційне проектне будівельно-виробниче підприємство "Укрреставрація", а тому відповідальність за його збереження має нести саме останній.
Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, постановою Верховного Суду від 8 травня 2018 року залишено без змін постанову Київського апеляційного господарського суду від 28 лютого 2018 року у справі № 910/6357/16, якою апеляційну скаргу заступника прокурора міста Києва на рішення Господарського суду міста Києва від 29 вересня 2016 року задоволено, зокрема, розірвано договір оренди № 149 від 18 березня 1994 року в частині будівлі - пам`ятки архітектури "Гостинний двір" загальною площею 9433 кв. м, а також зобов`язано ПАТ "Спеціальне науково-реставраційне проектне будівельно-виробниче підприємство "Укрреставрація" повернути державне нерухоме майно - будівлю пам`ятку архітектури "Гостинний двір" загальною площею 9433 кв.м. Регіональному відділенню Фонду по м. Києву.
Оцінюючи доводи скаржника, колегія суддів виходить з того, що судами попередніх інстанцій досліджені докази, на підставі яких встановлено, що затримка у передачі об`єкта культурної спадщини "Гостинний двір" до державної власності зумовлена у тому числі невжиттям відповідних заходів ФДМУ. Зокрема, судами попередніх інстанцій було досліджено: лист Генеральної прокуратури України від 20 грудня 2019 року № 05/1/2-10191-18 на адресу Прем`єр-міністра України, в якому підіймається питання про вжиття необхідних заходів ФДМУ та Міністерством юстиції України для фактичного повернення об`єкта в користування держави та належного його утримання.
Також судами попередніх інстанцій досліджено докази, які містяться у матеріалах справи, щодо вчинення Київському міською радою дій, спрямованих на передачу будівлі "Гостинний двір" у власність територіальної громади міста Києва, зокрема: листи від 22 квітня 2020 року № 10-24-7948, від 22 червня 2020 року № 10-24-12235, від 9 липня 2020 року № 10-24-13526.
Зі змісту цих листів судами попередніх інстанцій встановлено, що фактичне неповернення балансоутримувачем будівлі не може спричиняти неможливість реалізації власником - державою в особі ФДМУ своїх повноважень та прав, визначених законодавством.
Крім того судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно із заявою про державну реєстрацію права власності № 32278262 від 21 січня 2019 року за державою в особі ФДМУ зареєстровано право власності на об`єкт нерухомого майна - будівлю "Гостинний двір" ("літ. А"), загальною площею 12 751,8 кв.м. (рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 25 січня 2019 року № 45211789), що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, Реєстру прав власності на нерухоме майно.
Отже, встановлені судами попередніх інстанцій обставини, підтверджені наявними у матеріалах справи доказами, спростовують доводи скаржника про те, що об`єкт культурної спадщини "Гостинний двір" не повернуто у власність держави.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про Фонд державного майна України" Фонд державного майна України є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, що реалізує державну політику у сфері приватизації, оренди, використання та відчуження державного майна, управління об`єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами держави щодо об`єктів державної власності, що належать до сфери його управління, а також у сфері державного регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності.
Законом України "Про управління об`єктами державної власності" визначено, що управління об`єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
Статтею 7 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" визначені повноваження Фонду державного майна України відповідно до законодавства, зокрема, щодо нерухомого та іншого окремого індивідуально визначеного державного майна:
а) виступає відповідно до законодавства орендодавцем державного майна;
б) розробляє методичні засади визначення орендної плати відповідно до ринкової вартості майна;
в) здійснює контроль за використанням майна, переданого в оренду, виконанням договорів оренди державного майна;
г) приймає рішення про передачу до статутного капіталу господарських організацій об`єктів державної власності;
ґ) забезпечує в межах повноважень функціонування єдиної державної інформаційної системи обліку, зберігання та оцінки майна, що реалізується за рішенням органів виконавчої влади;
д) здійснює в межах, визначених законодавством, формування і ведення Єдиного реєстру об`єктів державної власності;
е) виступає розпорядником Єдиного реєстру об`єктів державної власності;
є) забезпечує передачу нерухомого майна творчим спілкам та релігійним конфесіям у порядку, встановленому законодавством;
з) за пропозицією уповноважених органів управління приймає рішення про подальше використання державного майна, яке не увійшло до статутних капіталів господарських організацій, але перебуває на їх балансі;
и) дає дозвіл (погодження) на відчуження державного майна у випадках, встановлених законодавством;
і) дає дозвіл на здійснення застави майна державних підприємств, що перебувають у його управлінні;
ї) здійснює відповідно до законодавства право розпорядження майном, що перебуває на балансі громадських організацій колишнього СРСР, яке має статус державного;
й) погоджує (приймає) рішення про передачу об`єктів державної власності в комунальну власність, до сфери управління інших уповноважених органів управління або Національній академії наук України, галузевим академіям наук;
к) виступає у встановлених законодавством випадках організатором продажу нерухомого майна державних унітарних підприємств.
Колегія суддів, в свою чергу, виходить із того, що регулювання відносин власності закріплено в Конституції України, яка визначила коло об`єктів і суб`єктів права власності (статті 13, 41, 142, 143), рівність усіх суб`єктів права власності (стаття 13), гарантії права власності й обов`язки власників (статті 13, 41) та встановила, що правовий режим власності має визначатися виключно законами України (пункт 7 частини першої статті 92).
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що на момент винесення припису юридичну відповідальність за належне утримання та збереження будівлі-пам`ятки архітектури "Гостинний двір" з моменту державної реєстрації несе виключно власник - держава в особі ФДМУ.
Стосовно суті виявлених порушень, на усунення яких видано оскаржуваний припис, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно частини першої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської га Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, зокрема здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; встановлення режиму використання пам`яток місцевого значення, їхніх територій, зон охорони; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них.
Відповідно до частини першої статті 30 3акону України "Про охорону культурної спадщини" приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.
Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі висновку судової будівельно-технічної експертизи, складеного Київським інститутом науково-дослідних експертиз, якому було надано оцінку при вирішенні справи № 910/6357/16 щодо розірвання договору оренди, технічний стан (ступінь фізичного зношення) об`єкту нерухомого майна - будівлі "Гостинний двір" загалом відноситься до "З" категорії технічного стану - не придатний до нормальної експлуатації.
У постанові Верховного Суду від 8 травня 2018 року у справі № 910/6357/16 підтверджено, що обставини пошкодження та руйнування (дефекти) об`єктів будівлі "Гостинний двір", непридатного до нормальної експлуатації стану орендованого з описом недоліків стану кожної із частин орендованого майна були встановлені апеляційним судом з посиланням на висновок експерта, складеного за результатами призначеної судом та проведеної під час апеляційного провадження судової будівельно-технічної експертизи.
У цій справі встановлено, що акт огляду об`єкта культурної спадщини від 18 листопада 2019 року та припис від 27 січня 2020 року № 144/П підписано начальником відділу моніторингу зон охорони Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) М. Коханій.
Оскільки судами попередніх інстанцій встановлено, що будь-яких документів, які б спростовували доводи, викладені в акті огляду від 18 листопада 2019 року та зафіксовані фотофіксацією до акта огляду, позивачем не надано, відповідно вимоги, які містить оскаржуваний припис, винесений Департаментом, є обґрунтованими, а сам припис позивачу видано на виконання Департаментом вимог статей 6, 30 Закону України "Про охорону культурної спадщини".
Стосовно доводів скаржника про необґрунтоване незастосування до спірних правовідносин судами попередніх інстанцій Порядку № 158, колегія суддів зазначає наступне.
Порядок № 158 розроблений відповідно до абзацу третього частини другої статті 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини", яка визначає порядок занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а абзац третій частини другої цієї статті передбачає, що Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Таким чином, відповідно до пункту 1 цей Порядок визначає єдину систему обліку об`єктів культурної спадщини незалежно від їх видів та типів.
Пунктом 3 Порядку встановлено, що система обліку об`єктів культурної спадщини включає комплекс заходів із взяття на облік об`єкта культурної спадщини, оформлення облікової документації, занесення чи незанесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, ведення Реєстру, інвентаризації об`єктів культурної спадщини, включення до Реєстру об`єкт і культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, формування облікових справ та внесення змін до Реєстру (зміна категорії пам`ятки та вилучення пам`ятки з Реєстру).
Тобто, вказаний Порядок застосовується виключно для взяття на облік об`єкта культурної спадщини, оформлення облікової документації, занесення чи незанесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, ведення Реєстру, інвентаризації об`єктів культурної спадщини, включення до Реєстру об`єкта культурної спадщини.
Водночас спірні правовідносини стосуються правомірності винесення Департаментом припису, яким ФДМУ як власника об`єкта культурної спадщини зобов`язано вжити заходів, спрямованих на проведення невідкладних протиаварійних та реставраційно-відновлюваних робіт на вказаному об`єкті культурної спадщини, позаяк доводи скаржника про необхідність застосування до спірних правовідносин Порядку № 158 є необґрунтованими.
Колегія суддів також враховує, що Законом України № 165-V (165-16) від 20 вересня 2006 року ратифіковано Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи від 3 жовтня 1985 року, відповідно до статті 3 якої кожна Сторона зобов`язується: 1. вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; 2. за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.
Статтею 4 цієї Конвенції визначено, що кожна Сторона зобов`язується, зокрема запровадити відповідні контрольні і дозвільні процедури, необхідні для правової охорони об`єктів архітектурної спадщини.
Законодавство держав-учасниць має передбачати вимоги щодо подання до відповідного компетентного органу, що стосується архітектурного ансамблю або будь-якої його частини чи визначного місця і передбачає: спорудження нових будівель; значну зміну вигляду, яка переінакшує характеристики будівель або визначних місць.
Відповідно до статті 9 зазначеної Конвенції кожна Сторона зобов`язується забезпечити, щоб відповідний компетентний орган належним чином реагував на порушення законодавства про охорону архітектурної спадщини. У відповідних випадках він може зобов`язати правопорушника зруйнувати новоспоруджену будівлю, якщо вона не відповідає встановленим вимогам, або реставрувати об`єкт спадщини, що охороняється, до його первісного вигляду.
Згідно статті 10 Конвенції кожна Сторона зобов`язується прийняти комплексну політику збереження архітектурної спадщини, яка передбачає охорону архітектурної спадщини як одну з головних цілей планування забудови міської та сільської території, а також забезпечує врахування цієї вимоги на всіх етапах розробки планів розвитку територій та виконання процедур видання дозволів на проведення робіт.
Відповідно до статті 13 Конвенції з метою сприяння здійсненню такої політики кожна Сторона зобов`язується розвивати в межах своєї політичної і адміністративної системи ефективне співробітництво на всіх рівнях між органами, що займаються питаннями збереження спадщини, культури, довкілля і загального планування.
Відповідно до статті 1 Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 3 жовтня 1985 року для цілей цієї Конвенції вираз "архітектурна спадщина" включає такі нерухомі об`єкти: 1. пам`ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення; 2. архітектурні ансамблі: однорідні групи міських або сільських будівель, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення і характеризуються спільністю чітких територіальних ознак; 3. визначні місця: створені спільно людиною та природою частково забудовані ділянки, які мають чітко визначені характерні і однорідні риси, характеризуються спільністю чітких територіальних ознак і мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення.
Враховуючи, що відповідно до чинного законодавства уповноваженим органом на укладення охоронного договору на вказану пам`ятку місцевого значення є власник або уповноважений ним орган; зважаючи, що станом на момент прийняття припису позивачем обов`язку щодо укладення охоронного договору не виконано, науково-проектна документація щодо проведення невідкладних протиаварійних робіт на погодження Департаменту не надходила, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій, що при прийнятті оскаржуваного припису відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і такий відповідає вимогам частини другої статті 2 КАС України, а тому позов не підлягає задоволенню.
Крім того, у цій справі суд бере до уваги те, що право не виникає внаслідок неправомірних дій (ex iniuria ius non oritur); держава не може відмовитися від виконання свого зобов`язання, посилаючись не підстави, які визнано незаконними; те, що право виникає з факту (ex facto ius oritus), не означає, що право може виникати з несправедливості (ex iniuria ius non oritur). Зазначені підходи застосовані ЄСПЛ, зокрема, у рішеннях "Paradiso and Campanelli v Italy" (заява № 25358/12), "Sidabras and others v. Lithuania" (заява № 50421/08), "Ioannou v Turkey" (заява № 18364/91), "Schenk v. Switzerland" (заява № 10862/84), "Strцmblad v. Sweden" (заява № 3684/07), а також Верховним Судом, зокрема, у постановах від 13 червня 2019 року у справі № 204/1134/17(2а/204/91/17), від 30 вересня 2019 року у справі № 475/164/17, від 1 жовтня 2019 року у справі № 804/3646/18, від 19 серпня 2020 року у справі № 806/1201/16.
При цьому колегія суддів вважає необґрунтованими доводи скаржника про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, що виразилось, на його думку, у незалученні до участі у справі ТОВ "Спеціальне науково-реставраційне проектне будівельно-виробниче підприємство "Укрреставрація", оскільки останнє не є учасником спірних правовідносин або особою, прав та інтересів якого може стосуватися судове рішення у цій справі.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо такі рішення ухвалені без порушень норм матеріального і процесуального права.
Оскільки при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій не допущено неправильного застосування норм матеріального або порушень норм процесуального права, колегія суддів дійшла до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Крім того, у пункті 80 рішення у справі "Перес проти Франції" ("Perez v. France", заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі "Артіко проти Італії" (Artico v. Italy), заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно "заслухані", тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі "Ван де Хурк проти Нідерландів" (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59).
Також у пункті 71 рішення у справі "Пелекі проти Греції" (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як "довільне" з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до "заперечення справедливості" (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати, понесені сторонами у судах першої та апеляційної інстанціях, не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Фонду державного майна України залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.