ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Єленіної Ж. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 12 травня 2021 року № 9901/857/18 (провадження № 11-71заі21)
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, визнання протиправним і скасування рішення
Короткий виклад історії справи
У жовтні 2018 року ОСОБА_1 зверталася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції із позовом, у якому просила:
- визнати протиправними дії ВККС щодо здійснення оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту;
- зобов`язати ВККС завершити оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту;
- визнати протиправним і скасувати рішення ВККС від 1 жовтня 2018 року № 1794/ко-18 про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді судді Львівського апеляційного господарського суду;
- стягнути з ВККС судовий збір, що був сплачений при подачі позовної заяви.
Вимоги мотивувала тим, що оцінювання відповідності судді займаній посаді відбувалося не на підставі закону, оскільки Закон України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402?VIII) не передбачає ані процедури, ані порядку такого виду оцінювання суддів, а врегульовує винятково питання кваліфікаційного оцінювання щодо здатності судді здійснювати правосуддя, а не відповідати посаді.
Посилалася на те, що проведення будь-якого оцінювання судді з подальшим можливим звільненням її з посади не відповідає європейським стандартам, а тому дії, вчинені суб`єктом владних повноважень для проведення такого оцінювання, є протиправними та не повинні спричиняти негативні наслідки для особи. ОСОБА_1 зазначає, що закон, надавши необмежені дискреційні повноваження ВККС щодо можливості виставлення будь-яких оцінок за критерії професійної етики та доброчесності без необхідності їх обґрунтування, порушив принцип верховенства права.
Позивачка зазначала, що ВККС порушила вимоги щодо формування та ведення її досьє, чим позбавила її права на здійснення оцінювання таких показників професійної компетенції, як ефективність здійснення суддею правосуддя або фахова діяльність для кандидата на посаду судді та діяльність щодо підвищення фахового рівня, і таким чином позбавила її права отримати ще 90 балів за цими показниками.
Вказувала, що в оскаржуваному рішенні відповідача бракує інформації щодо оцінок зазначених вище показників критеріїв професійної компетенції ОСОБА_1 .
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
14 жовтня 2002 року Президент України Указом № 926/2002 призначив ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду м. Львова строком на п`ять років.
17 листопада 2011 року Верховна Рада України Постановою № 4048-VI обрала ОСОБА_1 на посаду судді Львівського апеляційного господарського суду безстроково.
Рішенням Комісії від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання 1790 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема і судді Львівського апеляційного господарського суду ОСОБА_1 .
Позивачка склала анонімне письмове тестування, за результатами якого набрала 82,2 бала. За результатами виконаного практичного завдання позивачка набрала 69 балів. На етапі складення іспиту суддя загалом набрала 151,8 бала.
Рішенням Комісії від 7 березня 2018 року за № 48/зп-18 позивачка допущена до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
25 травня 2018 року ВККС прийняла рішення № 118/зп-18, яким призначила тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей під час кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді.
Позивачка пройшла тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатами якого складено висновок та визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
11 липня та 1 жовтня 2018 року Комісія провела співбесіду із суддею ОСОБА_1 , під час якої обговорено питання щодо показників за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли під час дослідження суддівського досьє.
За критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної) суддя набрала 314,8 бала, за критерієм професійної етики та доброчесності - 155 балів та 127 балів відповідно.
1 жовтня 2018 року оскаржуваним рішенням за № 1794/ко-18 визначено, що суддя Львівського апеляційного господарського суду ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 596,8 бала; визнано позивачку такою, що не відповідає займаній посаді; вирішено внести до ВРП подання з рекомендацією про звільнення з посади судді Львівського апеляційного господарського суду ОСОБА_1 .
Оскаржуване рішення мотивоване тим, що за результатами кваліфікаційного оцінювання позивачка набрала 596,8 бала, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв.
Вважаючи рішення ВККС від 1 жовтня 2018 року № 1794/ко-18 протиправним, позивачка звернулася до суду з адміністративним позовом.
Водночас рішенням від 15 жовтня 2019 року за № 2749/0/15-19 ВРП відмовила у задоволенні подання ВККС про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Львівського апеляційного господарського суду на підставі підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 15 лютого 2021 року закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Закриваючи провадження у справі за позовом ОСОБА_1 , Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що з урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
У цій справі предметом розгляду є рішення відповідача, в якому Комісія, окрім іншого, висловила рекомендацію звільнити позивачку з посади судді у зв`язку зі встановленою невідповідністю займаній посаді та дії Комісії щодо здійснення оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту. Тобто фактично позивачка оскаржує рішення ВККС від 1 жовтня 2018 року за № 1794/ко-18 про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді судді Львівського апеляційного господарського суду та дотримання Комісією встановленої законом процедури під час кваліфікаційного оцінювання позивачки.
Крім того, рішенням від 15 жовтня 2019 року № 2749/0/15-19 ВРП відмовила у задоволенні подання ВККС про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Львівського апеляційного господарського суду на підставі підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України через невмотивованість рішення Комісії.
Не погодившись із ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 лютого 2021 року, ОСОБА_1 зверталася до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просила скасувати її та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Позивачка зазначала, що суд першої інстанції не врахував, що оскаржуване рішення ВККС створювало та продовжує створювати негативні наслідки для неї; воно не може вважатися виключно рекомендацією, оскільки в резолютивній частині законом не передбачена можливість надання рекомендації, а лише зазначено, що це рішення як самостійний акт може бути підставою для внесення подання, яке, своєю чергою, є тим самим актом, що розглядається під час вирішення питання про звільнення судді з посади; суд неповно встановив обставини справи і не врахував того факту, що позивачка оскаржила не лише рішення, а й дії Комісії, а провадження у справі закрито виключно з мотивів неможливості оскарження рішення; це рішення потягло наслідки у вигляді внесення відповідачем до ВРП рекомендації про звільнення ОСОБА_1 з посади судді, яке в підсумку було відхилене ВРП внаслідок його незаконності та невмотивованості; в результаті прийняття оскаржуваного рішення ВККС суддя продовжує перебувати в стані правової невизначеності.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 12 травня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 лютого 2021 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду дійшла такого висновку.
Згідно із частинами сьомою, восьмою статті 101 Закону № 1402-VIII рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом, а рішення Комісії щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
Відповідно до змісту частини восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII рішення ВККС, яке містить рекомендацію з пропозицією здійснити певні дії та ухвалити певне рішення, може бути оскаржене, але за обов`язкової умови - тоді, коли буде ухвалене рішення за відповідною рекомендацією.
Встановлення законом такої умови не обмежує право кожного, хто його має, на оскарження рішень ВККС до адміністративного суду, однак запроваджує, оптимізує чи робить раціональною можливість звернення до суду за захистом своїх прав, коли рішення Комісії з рекомендацією буде актуалізоване через рішення органу, який за законом вправі розглядати рішення з рекомендацією і ухвалювати за ним відповідне рішення.
Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважають, що на інше розуміння положень частин сьомої, восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII не повинні впливати висновки ВККС, які передували ухваленню рішення щодо надання рекомендації, як-от визнання, що суддя не склав іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів, відмова судді у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді. Ці висновки складають основу, підґрунтя рішення щодо надання рекомендації і повинні оцінюватися та розглядатися разом з останнім рішенням, яке, власне, й було ухвалено на підставі таких висновків.
Тобто вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар`єри судді, є обов`язковим для виконання та викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.
Крім того, за нормами Закону № 1402-VIII (стаття 88) рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, суддя (кандидат на посаду судді) має право оскаржити до адміністративного суду.
При цьому рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
З огляду на те, що процедура кваліфікаційного оцінювання, підбиття її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» провадження.
Звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП. У межах «кваліфікаційного» провадження ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема вплинули на об`єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов`язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.
ВРП може ухвалити рішення про відмову в задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді втрачає юридичне значення.
Отже, оскільки оскаржуване рішення ВККС не може бути самостійним предметом судового розгляду, більшість суддів Великої Палати Верховного Суду дійшла висновку про те, що в задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 необхідно відмовити.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Зі змісту позовної заяви ОСОБА_1 убачається, що предметом позову в цій справі є, зокрема