П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
19 травня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/745/18
Провадження № 11-350заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, третя особа - Вища рада правосуддя, про визнання протиправним та скасування рішення
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 вересня 2020 року (судді Хохуляк В. В., Бившева Л. І., Васильєва І. А., Ханова Р. Ф., Юрченко В. П.),
У С Т А Н О В И Л А:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС), третя особа - Вища рада правосуддя (далі - ВРП), у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 19 липня 2018 року № 1241/ко-18 про невідповідність судді Ленінського районного суду міста Харкова ОСОБА_1 займаній посаді.
2. На обґрунтування своїх вимог ОСОБА_1 зазначив про протиправність прийнятого ВККС рішення, оскільки відповідач вийшов за межі своїх повноважень, рекомендувавши в резолютивній частині ВРП звільнити позивача.
3. Позивач звернув увагу на те, що європейські стандарти не тільки не передбачають, а фактично прямо заперечують можливість звільнення суддів з посади лише за результатами кваліфікаційного оцінювання. При цьому стаття 126 Конституції України не передбачає такої підстави для звільнення судді з посади, як невідповідність судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності.
4. ОСОБА_1 наголосив на тому, що відповідно до Загальної декларації прав людини кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі та сприятливі умови праці й на захист від безробіття. Кожна людина має право на соціальний і міжнародний порядок, при якому права і свободи, викладені в цій Декларації, можуть бути повністю здійснені.
5. Позивач зауважив, що відповідно до Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів якщо органи судової влади встановлюють системи для оцінювання роботи суддів, такі системи мають ґрунтуватися на об`єктивних критеріях. На думку позивача, незважаючи на наявність такого стандарту, переважна більшість критеріїв є суб`єктивними. Оцінювання судді здійснюється на підставі "внутрішнього переконання" членів ВККС, що може ґрунтуватися на особистому ставленні до судді, особистих переконаннях, амбіціях, зацікавленості або неприязні, що є неприпустимим.
6. Позивач звернув увагу, що нездатності здійснювати правосуддя ОСОБА_1 або грубого порушення ним норм права ВККС не встановлено, а порушення елементарних норм процесуального права не свідчить про низький рівень професійної компетентності позивача, зважаючи, зокрема, і на високий бал за результатами іспиту. При цьому в оскаржуваному рішенні ВККС здійснено аналіз деяких скасованих судових рішень позивача з наданням їм оцінки по суті. Крім того, ВККС перевищено повноваження щодо перевірки декларації, оскільки така діяльність згідно із чинним законодавством є виключним повноваженням Національного агентства з питань запобігання корупції.
7. Позивач, порушуючи питання про можливість оскарження рішення ВККС, посилався на те, що відповідно до чинного законодавства ВККС у пленарному складі може переглядати рішення, прийняті палатою чи колегією, щодо результатів виконаного учасником іспиту практичного завдання. При цьому, як зауважив позивач, не встановлюється додаткових підстав для оскарження рішення; так само мова не йде і про перегляд результатів другого етапу кваліфікаційного оцінювання, а саме дослідження досьє та проведення співбесіди. Відтак убачається порушення статті 55 Конституції України, якою затверджено право на оскарження у суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
8. Позивач також указував на неправомірність процедури кваліфікаційного оцінювання в цілому, неправомірність порядку проведення оцінювання, упередженість та інші порушення порядку кваліфікаційного оцінювання з боку членів ВККС під час співбесіди з позивачем. Зважаючи на неправомірність упровадження процедури кваліфікаційного оцінювання, рішення про невідповідність позивача займаній посаді судді, прийняте за результатами проведення такої процедури, також є неправомірним. На думку позивача, реалізація відповідачем своїх дискреційних повноважень щодо встановлення порядку кваліфікаційного оцінювання призвела до того, що під час прийняття рішення ВККС допущено порушення конституційних прав і гарантій позивача.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
9. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 09 вересня 2020 року закрив провадження у справі.
10. Судове рішення мотивовано тим, що передбачене частиною першою статті 88 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП.
11. З урахуванням послідовності прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
12. Рішення ВККС з рекомендацією ВРП розглянути питання про звільнення з посади судді позивача є тим рішенням, яке не може бути самостійним предметом судового розгляду. Ці обставини унеможливлюють розгляд справи по суті спору та є підставами для закриття провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
13. При цьому суд послався на правову позицію, викладену в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 9901/831/18.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі та у відзиві на неї
14. В апеляційній скарзі позивач просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 вересня 2020 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
15. Скаржник наголошує на тому, що оскаржуване рішення суду порушує його гарантоване статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод право на доступ до правосуддя.
16. ОСОБА_1 уважає, що можливість оскарження рішення ВККС, прийнятого за результатами кваліфікаційного оцінювання, прямо передбачена статтею 88 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
17. Крім того, на переконання позивача, таке обмеження права на оскарження рішення ВККС про непідтвердження суддею здатності здійснювати правосуддя негативно впливає на суспільну довіру до судді та його ділову репутацію.
18. У відзиві на апеляційну скаргу ВРП зауважує про положення статті 101 Закону України "Про судоустрій та статус суддів", відповідно до яких рішення ВККС щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
19. При цьому третя особа зазначає, що на момент подання відзиву рекомендація ВККС про звільнення позивача з посади судді перебуває на розгляді ВРП та рішення стосовно ОСОБА_1 не прийнято.
Рух апеляційної скарги
20. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 24 грудня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 вересня 2020 року, а ухвалою від 02 лютого 2021 року призначила справу до розгляду у порядку письмового провадження.
Установлені обставини справи
21. 21 липня 2008 року Указом Президента України ОСОБА_1 призначений на посаду судді Ленінського районного суду міста Харкова строком на п`ять років. Постановою Верховної Ради України від 06 червня 2013 року ОСОБА_1 обрано суддею цього суду безстроково.
22. Рішенням ВККС від 01 лютого 2018 року № 8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, у тому числі судді Ленінського районного суду міста Харкова ОСОБА_1 . Цим рішенням запроваджено тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей під час кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді.
23. На першому етапі кваліфікаційного оцінювання ОСОБА_1 склав анонімне письмове тестування, за результатами якого набрав 75,375 бала. За результатами виконання практичного завдання ОСОБА_1 набрав 86 балів. На етапі складення іспиту суддя загалом набрав 161,375 бала та був допущений до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді "Дослідження досьє та проведення співбесіди".
24. ОСОБА_1 пройшов тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей. За результатами тестування складено висновок та визначено рівні прояву показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
25. За критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної) ОСОБА_1 набрав 361,035 бала, за критерієм професійної етики - 158 балів, за критерієм доброчесності - 114,67 бала.
26. За результатами дослідження суддівського досьє та проведеної співбесіди, під час якої було обговорено дані щодо його відповідності критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності, заслухавши доповідача, пояснення ОСОБА_1 з урахуванням інформації, отриманої під час проведення співбесіди, колегія ВККС прийняла рішення, яким визначила, що суддя Ленінського районного суду міста Харкова ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрав 633,7 бала; визнала позивача таким, що не відповідає займаній посаді, та рекомендувала ВРП розглянути питання про звільнення з посади судді Ленінського районного суду міста Харкова ОСОБА_1 .
27. Підставою цього рішення стало те, що за результатами кваліфікаційного оцінювання позивач набрав 633,7 бала, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв.
28. Не погодившись із таким рішенням відповідача, ОСОБА_1 оскаржив його до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
29. Відповідно до підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності вказаним Законом, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
30. Пунктом 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" установлено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", оцінюється колегіями ВККС в порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії ВККС.
31. Відповідно до частин першої та другої статті 83 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика;
3) доброчесність.
32. Пунктом 2 частини четвертої статті 83 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" установлено, що підставою для призначення кваліфікаційного оцінювання є рішення ВККС про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом.
33. Згідно із частиною п`ятою статті 83 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджується ВККС.
34. На виконання вимог цієї норми ВККС рішенням від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 затвердила Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення (далі - Положення № 143/зп-16), а рішенням від 04 листопада
2016 року № 144/зп-16 - Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання.
35. Згідно з пунктом 34 розділу ІІІ Положення № 143/зп-16 рішення ВККС, ухвалене за результатами кваліфікаційного оцінювання, складається зі вступної, описової, мотивувальної і резолютивної частин. Зокрема, у мотивувальній частині рішення зазначаються отримані суддею (кандидатом на посаду судді) бали з оцінювання відповідних критеріїв, відомості про загальну кількість балів за результатами кваліфікаційного оцінювання, посилання на визначені Законом України "Про судоустрій і статус суддів" підстави його ухвалення або мотиви, з яких Комісія дійшла таких висновків. За наявності висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності у мотивувальній частині також зазначаються мотиви його прийняття або відхилення. Резолютивна частина має містити висновок про те, чи підтвердив суддя (кандидат на посаду судді) здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді або чи відповідає суддя займаній посаді, а також кількість балів, набраних суддею за результатами успішного проходження процедури кваліфікаційного оцінювання.
36. Пунктами 10 та 11 розділу V Положення № 143/зп-16 встановлено, що за результатами кваліфікаційного оцінювання судді для підтвердження відповідності займаній посаді ВККС ухвалює одне з таких рішень: про відповідність займаній посаді судді; про невідповідність займаній посаді судді. Рішення про підтвердження відповідності судді займаній посаді ухвалюється в разі отримання суддею мінімально допустимого і більшого бала за результатами іспиту, а також більше 67 відсотків від суми максимального можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв за умови отримання за кожен з критеріїв бала, більшого за 0.
37. Положеннями частин другої та четвертої статті 84 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" визначено, що за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання ВККС ухвалює одне з рішень, визначених цим Законом. Кваліфікаційне оцінювання проводиться прозоро та публічно, у присутності судді (кандидата на посаду судді), який оцінюється, та будь-яких заінтересованих осіб. У розгляді питання про кваліфікаційне оцінювання судді можуть бути присутніми представники органу суддівського самоврядування.
38. Згідно зі статтею 85 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди. Для цілей формування суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді) ВККС може ухвалити рішення про запровадження та проведення інших тестувань з метою перевірки особистих морально-психологічних якостей, загальних здібностей, а також про застосування інших засобів встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям кваліфікаційного оцінювання. Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження досьє.
39. Відповідно до частин першої та другої статті 88 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС).
40. За змістом частини третьої статті 88 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" рішення ВККС, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: 1) склад членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити; 2) рішення не підписано будь-ким зі складу членів ВККС, який провів кваліфікаційне оцінювання; 3) суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання ? якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання; 4) рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких ВККС дійшла відповідних висновків.
41. Частинами сьомою та восьмою статті 101 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом. Рішення ВККС щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
42. З наведених норм убачається, що кваліфікаційне оцінювання є спеціальною процедурою, що має на меті визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. При цьому виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.
43. Водночас за змістом статей 1 та 3 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" прийняття рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП.
44. Отже, вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар`єри судді, є обов`язковим для виконання та викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.
45. При цьому рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
46. З огляду на те, що процедура кваліфікаційного оцінювання, підведення її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього "кваліфікаційного" провадження.
47. Звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП. У межах "кваліфікаційного провадження" ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема можуть вплинути на об`єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов`язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.
48. ВРП може ухвалити рішення про відмову в задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді втрачає юридичне значення.
49. Отже, зважаючи на наведене правове регулювання, а також статус та повноваження ВРП та ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що передбачене частиною першою статті 88 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП, та разом із цим рішенням.
50. З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватись після остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
51. Така правова позиція була неодноразово висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 січня 2021 року у справі № 9901/754/18, від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18 та інших.
52. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
53. При цьому Велика Палата Верховного Суду вважає, що поняття "спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити у широкому розумінні відповідно до змісту частини третьої статті 124 Конституції України, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
54. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність закриття провадження у справі.