РІШЕННЯ
Іменем України
24 травня 2021 року
Київ
справа №9901/424/19
адміністративне провадження №П/9901/424/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді- Калашнікової О.В.,
суддів: Губської О.А., Загороднюка А.Г., Кашпур О.В., Соколова В.М.,
за участю секретаря судового засідання Носадчої О.Е.,
учасники справи:
представник позивача - Cухов Ю.М.,
представник відповідача - Пантюхова Л.Р.,
представник Служби безпеки України - Осипов Д.О.,
представник Кабінету Міністрів України - Шокун О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи: Рада Національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, Кабінет Міністрів України, про визнання незаконним та скасування Указу Президента України №126/2018 від 14 травня 2018 року "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)"" в частині введення в дію позиції № 1748 Додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року
ВСТАНОВИВ:
І. ПРОЦЕДУРА
1. У серпні 2019 року ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся через свого представника - Сухова Юрія Миколайовича до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як до суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України (на час прийняття оскаржуваного Указу - ОСОБА_2 ), третя особа - Рада Національної безпеки і оборони України, в якому просив визнати незаконним та скасувати Указ Президента України №126/2018 від 14 травня 2018 року "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)"" в частині введення в дію позиції № 1748 Додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року (надалі - Оскаржуваний указ, Указ №126, Спірний указ).
1.1. Позов обґрунтований тим, що ОСОБА_1, будучи особою, щодо якої застосовані обмежувальні заходи (санкції), не володіє інформацією про підстави застосування до нього таких санкцій відповідно до статті 3 Закону України від 14 серпня 2014 року N 1644-VII "Про санкції" (далі - Закон N 1644-VII). На думку представника позивача, Указ №126 суперечить принципам прозорості та об`єктивності, оскільки не містить жодних фактів, які б свідчили про наявність підстав, передбачених вказаною нормою.
2. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 серпня 2019 року визначено склад суду для розгляду справи № 9901/424/19, а саме: головуючий суддя - Калашнікова О.В., судді: Білак М.В., Губська О.А., Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 вересня 2019 року відкрито провадження у даній справі.
4. Відповідно до розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 11 січня 2020 року, на підставі службової записки судді-доповідача Калашнікової О.В. від 11 січня 2020 року №26/0/78-20 (настання обставин, які унеможливлюють розгляд судової справи), у зв`язку з відпусткою судді Білак М.В., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи, призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи.
5. Згідно з повторним протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 січня 2020 року склад колегії для розгляду справи визначено наступний: головуючий суддя - Калашнікова О.В., судді: Губська О.А., Загороднюк А.Г., Кашпур О.В., Соколов В.М.
6. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 січня 2020 року залучено до участі у справі Службу безпеки України як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.
7. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 лютого 2020 року залучено до участі у справі Кабінет Міністрів України як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ, УСТАНОВЛЕНІ СУДОМ І ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН
8. Постановою Ради ЄС від 05 березня 2015 року №2015/35, якою внесено зміни до постанови Ради ЄС від 05 березня 2014 року, у відповідь на агресію Російської Федерації в Криму, стосовно ОСОБА_1 застосовано обмежувальні заходи як до особи, яка є об`єктом кримінальних проваджень в Україні у зв`язку з привласненням державних коштів або активів.
9. Також у відповідь на агресію Російської Федерації в Криму Указом Президента США від 06 березня 2014 року №13660 ОСОБА_1 внесено до розширеного списку Управління з контролю за іноземними активами Міністерства фінансів США, в результаті чого його майно та майнові інтереси було заблоковано на території США.
10. Глава Адміністрації Президента України листом від 10 квітня 2018 року №02-01/67, який адресовано Секретарю РНБО України О.В. Турчинову, враховуючи запровадження 06 квітня 2018 року Адміністрацією США нових санкцій щодо фігурантів "кремлівського списку", просив доручити опрацювати у координації з причетними міністерствами та відомствами комплексні пропозиції з метою синхронізації українських та американських обмежувальних заходів та про результати поінформувати Адміністрацію Президента України для доповіді Главі держави.
11. Секретар РНБО України листом від 11 квітня 2018 року №572/14-06/2-18, адресований Прем`єр-міністрові України Горойсману В.Б., за дорученням Президента України просив забезпечити внесення до 15:00 13 квітня 2018 року на розгляд РНБО України пропозиції щодо застосування обмежувальних заходів (санкцій) стосовно фізичних та юридичних осіб Російської Федерації з урахуванням відповідних рішень, прийнятих урядом США.
12. 10 травня 2018 року Кабінет Міністрів України розпорядженням №312-р схвалив та вніс на розгляд РНБО України пропозиції щодо застосування строком на три роки персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), зокрема, до фізичних осіб за переліком згідно з додатком 2, до якого входить ОСОБА_1 .
13. Листом від 14 травня 2018 року №8/5/2-2804, враховуючи застосування Радою ЄС та США обмежувальних заходів, з метою недопущення заподіяння шкоди національним інтересам та національній безпеці, СБ України надіслано до РНБО України пропозиції про застосування санкцій до фізичних та юридичних осіб, включених до списку OFAC США.
14. РНБО України вирішила підтримати пропозиції КМ України та СБ України про застосування санкцій до ряду фізичних та юридичних осіб, враховуючи ОСОБА_1, та 02 травня 2018 року прийняла рішення "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" (далі - рішення РНБО).
15. Відповідно до пункту 2 Рішення РНБО України застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), зокрема, до фізичних осіб згідно з додатком 1.
16. Позицією №1748 додатку 1 до Рішення РНБО України, строком на 3 роки до ОСОБА_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1, уродженець м. Харків, громадянин України, український бізнесмен, власник групи компаній "Східно-Європейська паливно-енергетична компанія") застосовані наступні санкції:
1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;
2) запобігання виведенню капіталів за межі України;
3) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
4) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом;
5) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;
6) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим Законом.
17. 14 травня 2018 року Президентом України видано Указ № 126/2018 "Про Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)". Пунктом 1 Указу № 126 уведено в дію рішення РНБО.
18. Відповідно до пункту 3 Указу № 126 він набирає чинності з дня його опублікування.
19. Опубліковано Спірний указ 19 травня 2018 року.
20. Не погоджуючись із Указом №126, позивач оскаржив його в судовому порядку.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ ЩОДО СУТІ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
21. У позові зазначено, що Указ №126 є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки застосування санкцій без зазначення підстав, визначених Законом N 1644-VII, є порушенням принципу прозорості та об`єктивності. ОСОБА_1, будучи особою, щодо якої застосовані санкції Рішенням РНБО, не має інформації про те, які його дії, факти про нього, або рішення відносно нього стали підставами для застосування санкцій. Вказана обставина позбавляє його права на захист.
21.1. Спірний Указ, на думку представника позивача, порушує права, свободи, інтереси ОСОБА_1, передбачені Міжнародним пактом про громадські і політичні права, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та Конституцією України.
22. Представником Президента України подано відзив на позовну заяву, в якому вказано про необґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1, оскільки Указ № 126 видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22.1. Також представником Президента України зазначено, що пропозиції про застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України. Тобто, чинним законодавством чітко встановлено, що вказані органи державної влади виключно за наявності достатніх підстав, виносять на розгляд РНБО України пропозиції щодо застосування санкцій.
22.2. Представником ОСОБА_1 подана до Верховного Суду відповідь на відзив. Зазначено, що відповідно до Закону N1644-VII санкцій можуть застосовуватись з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи -нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Однак, ОСОБА_1 не є суб`єктом, на якого можуть накладатись санкції відповідно до Закону, оскільки він є громадянином України, терористичну діяльність не здійснює.
22.3. Вказано, що всі, визначені статтею 3 Закону N1644-VII, діяння, по своїй суті співвідносяться з діяннями, вчиненими відповідними статями Кримінального кодексу України. Отже, встановлення факту вчинення таких діянь здійснюється в особливому, визначеному КПК України, порядку. Таке становище обумовлене вимогами статті 62 Конституції України щодо презумпції невинуватості. Проте, щодо ОСОБА_1 відсутні судові рішення, якими б встановлювалось вчинення ним діянь, визначених у статті 3 Закону N1644-VII.
22.4. У відповіді на відзив наголошено, що ОСОБА_1 немає жодного юридично доведеного зв`язку із так званою "групою компаній "Східно-Європейська паливно-енергетична компанія".
23. КМ України подано до суду пояснення на адміністративний позов, в якому представник Уряду просив відмовити у задоволенні позовних вимог, оскільки оскаржуваний Указ видано згідно з вимогами частини третьої статті 2 КАС України.
24. Служба безпеки України теж надала пояснення на позов, в яких зазначила про необґрунтованість та безпідставність позовних вимог. Представником третьої особи вказано, що РНБО України, як єдиний спеціальний конституційний колегіальний орган, наділений виключною компетенцією надавати оцінку наявності в діях відповідних суб`єктів загроз (реальних та/або потенційних) національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України тощо та приймати за результатами такої оцінки відповідне рішення. За таких обставин порядок прийняття рішень про застосування санкцій унормовано законодавством, але саме прийняття та обґрунтування рішень про наявність в діях окремих суб`єктів, зокрема, реальних та потенційних загроз національним інтересам, враховує значну кількість обставин із здійсненням їх критичного оцінювання. Застосування санкцій має безпосередній зв`язок та випливає із компетенції РНБО України, яка наділена дискреційними повноваженнями у відповідних сферах, що означає можливість вибору конкретного рішення з певного кола варіантів на власний розсуд. Отже, оскарження ОСОБА_1 рішення про застосування санкцій може здійснюватися лише з підстав невідповідності процедури його прийняття вимогам законодавства.
25. РНБО України подана до Верховного Суду заяву, якою повідомлено, що РНБО України не має адміністративної процесуальної правосуб`єктності, виключає можливість, згідно зі статтями 42, 44 та 51 КАС України, участі цього органу в адміністративному процесі у правовому статусі сторони чи третьої особи. Підставою для такого висновку слугувало не здійснення державної реєстрації РНБО України. Окремо також було проінформовано, що Апарат РНБО України є державним органом, який здійснює поточне інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення діяльності РНБО України. З огляду на вимоги Закону України "Про Раду національної безпеки і оборони України" та Положення про Апарат Ради національної безпеки і оборони України, затвердженого Указом Президента України від 14 жовтня 2005 року №1446, Апарат РНБО України не наділений повноваженнями представляти РНБО України в судових інстанціях.
26. У судовому засіданні представник позивача, посилаючись на приписи статті 77 КАС України, наголосив, що відповідач та треті особи як суб`єкти владних повноважень не надали до суду докази, що підтверджують наявність підстав для застосування до позивача спірних санкцій. На думку представника ОСОБА_1, спірні санкції в даному випадку є протиправною, безпідставною забороною для реалізації позивачем права власності.
27. Представник Президента України проти позову заперечувала, вказала, що чинне законодавство не містить положень, які б встановлювали обов`язок зазначати підстави для застосування санкцій у відповідному рішенні РНБО України або Указі Президента України про введення такого рішення в дію. Пояснила також, що на момент розгляду справи строк дії Указу №126 закінчився, отже відсутнє порушене право, яке підлягає захисту.
28. Представник СБ України у судовому засіданні пояснив, що підставою для внесення пропозиції РНБО України для застосування спірних санкцій до ОСОБА_1 слугувало застосування аналогічних санкцій до нього Радою ЄС та США.
29. Під час розгляду справи представник КМ України зазначив, що діями, які підтверджують наявність підстав для застосування спірних санкцій є те, що ОСОБА_1, будучи власником ТОВ "Компанія ГАЗ-АЛЬЯНС", яка є резидентом Російської Федерації, через угоди купівлі-продажу між ТОВ "ГАЗ-АЛЬЯНС" та ЗАТ "ВНЕШНЕТОРГСЕРВИС" вивозить з окупованої території Донецької та Луганської областей готову продукцію для подальшої її реалізації на ринках Російської Федерації та інших держав. Дана інформація отримана Урядом від Міністерства закордонних справ України.
ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
30. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
32. Відповідно до пунктів першого, вісімнадцятого частини першої, частини третьої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.
Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Президент України очолює Раду національної безпеки і оборони України.
33. Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента.
34. Згідно із частинами першою, четвертою статті 10 Закону України від 5 березня 1998 року N 183/98-ВР "Про Раду національної безпеки і оборони України" (далі - Закон N 183/98-ВР) рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
35. Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону України від 14 серпня 2014 року N1644-VII "Про санкції" з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.
Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
36. Положеннями пунктів 1, 3 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону N1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є:
-дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод;
- рішення та регламенти Ради Європейського Союзу.
Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.
37. Згідно із частинами першою, третьою статті 5 Закону N1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом, КМ України, НБ України, СБ України.
Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами1- 21, 23- 25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО, а вводиться в дію - указом Президента. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента і є обов`язковим до виконання.
38. Відповідно до статті 4 Закону N1644-VII видами санкцій згідно із цим Законом, зокрема, є:
- блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;
- запобігання виведенню капіталів за межі України;
- заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
- повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом;
- заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;
- інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.
39. Статтею 1 Закону України від 20 березня 2003 року N 638-IV "Про боротьбу з тероризмом" (далі - Закон №638-IV) визначено, що терористична діяльність - це діяльність, яка охоплює, зокрема, фінансування та інше сприяння тероризму. Фінансування тероризму - це надання чи збір будь-яких активів прямо чи опосередковано з метою їх використання або усвідомленням можливості того, що їх буде використано повністю або частково: для будь-яких цілей окремим терористом чи терористичною групою (організацією).