ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 травня 2021 року
м. Київ
справа № 461/3075/17
адміністративне провадження № К/9901/45459/18, К/9901/45458/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стародуба О.П.,
суддів - Єзеров А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Франківської районної адміністрації Львівської міської ради та виконавчого комітету Львівської міської ради на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2017 (судді - Шинкар Т.І., Пліша М.А., Макарик В.Я.) у справі за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Львівської міської ради, Франківської районної адміністрації Львівської міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення,
встановив:
У квітні 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправним і скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської Ради №664 від 28.09.2012 "Про передачу житлових будинків, які перебувають на балансі Львівського комунального підприємства "Листопадове";
- визнати протиправними дії Франківської районної адміністрації Львівської міської ради при підготовці Інформаційної довідки до проекту рішення виконавчого комітету "Про передачу житлових будинків, які перебувають на балансі Львівського комунального підприємства "Листопадове".
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до Свідоцтва про право власності на квартиру (будинок) №208509 від 04.09.1996, ОСОБА_1 є співвласником квартири АДРЕСА_1 .
28.09.2012 Франківською районною адміністрацією Львівської міської ради підготовлено Інформаційну довідку №1246-42 згідно з якою, з метою вдосконалення структури управління житловим господарством Франківського району м. Львова прийнято рішення передати житлові будинки, які перебувають на балансі Львівського комунального підприємства "Листопадове" на баланс Львівського комунального підприємства "Затишне", Львівського комунального підприємства "Львівський ліхтар", та Львівського комунального підприємства "Навколо базару" для подальшого обслуговування.
Відповідно до вказаної інформаційної довідки основною причиною розформування ЛКП "Листопадове" є нездатність підприємства якісно надавати послуги мешканцям. Це пояснюється великою територіальністю ЛКП, що зумовлює складність обслуговування житлового фонду. Крім цього, розмір квартирної плати не покриває необхідних витрат, оскільки, на території переважають будинки низької забудови, які потребують значних капіталовкладень в ремонт житлового фонду, а також велика кількість будинків приватного сектору. Аналізуючи планові розрахунки ЛКП "Листопадове", основною проблемою є перевищення кредиторської заборгованості над дебіторською.
З метою вдосконалення структури управління житловим господарством Франківського району м. Львова 28.09.2012 виконавчим комітетом Львівської міської ради прийнято рішення №664 "Про передачу житлових будинків, які перебувають на балансі Львівського комунального підприємства "Листопадове", яким вирішено передати житлові будинки, які перебувають на балансі Львівського комунального підприємства "Листопадове" на баланс Львівського комунального підприємства "Затишне", Львівського комунального підприємства "Львівський ліхтар", Львівського комунального підприємства "Навколо базару", зокрема, Львівському комунальному підприємству "Затишне" передано житловий будинок АДРЕСА_2 .
Вважаючи вказане рішення та дії Франківської районної адміністрації Львівської міської ради щодо підготовки інформаційної довідки протиправними, позивач звернулась до суду з цим позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилалась на те, що при винесенні оскаржуваного рішення не були дотримані процесуальні норми щодо порядку його прийняття, виконавчий комітет при його винесенні перевищив свої повноваження, чим порушив норми Конституції України, Регламенту виконавчого комітету Львівської міської ради, в результаті чого стало можливим формування безпідставної заборгованості за мешканцями квартир багатоквартирних будинків для спроби стягнення грошових коштів з мешканців району, зокрема з позивача.
Крім того, посилалась на те, що в результаті недотримання процесуальних норм, діями виконавчого комітету Львівської міської ради та постановленням оскаржуваного рішення порушено права позивача, як члена громади м. Львова, на безпечні умови проживання.
Постановою Галицького районного суду м. Львова від 13.06.2017 у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2017 постанову Галицького районного суду м. Львова від 13.06.2017 скасовано, ухвалено нову, якою позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Львівської міської ради №664 від 28.09.2012 "Про передачу житлових будинків, які перебувають на балансі Львівського комунального підприємства "Листопадове".
Визнано протиправними дії Франківської районної адміністрації Львівської міської ради при підготовці Інформаційної довідки до проекту рішення виконавчого комітету "Про передачу житлових будинків, які перебувають на балансі Львівського комунального підприємства "Листопадове".
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення №664 від 28.09.2012 винесено виконавчим комітетом Львівської міської ради на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
Водночас, суд першої інстанції зазначив, що позивач, оспорюючи рішення №664 від 28.09.2012, яке стосується передачі житлових будинків, які перебували на балансі Львівського комунального підприємства "Листопадове" не мотивує жодним чином, як оскаржуваним рішенням порушуються її особисті права, свободи чи інтереси, зокрема яким чином порушено її права як члена громади м. Львова на безпечні умови проживання.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову про задоволення позову, апеляційний суд виходив з того, що приймаючи оскаржуване рішення №664 від 28.09.2012 виконавчий комітет Львівської міської ради не довів доцільності прийняття даного рішення з посиланням на фактичні обставини та докази того, що передача будинків з балансу одного комунального підприємства на баланс інших буде здійснена в інтересах громади (співвласників майна) з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів громади (співвласників майна) і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення. При цьому суд констатував порушення прав позивачки, яке виразилось в підвищенні розміру квартирної плати, яка стала для неї непомірним тягарем.
З рішенням суду апеляційної інстанції не погодились відповідачі, звернулись з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просили скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.
В обгрунтування касаційних скарг посилались на те, що апеляційним судом неповно встановлено обставини справи, не надано їм належної правової оцінки, що призвело до ухвалення помилкового судового рішення.
Зокрема посилались на те, що апеляційним судом помилково здійснено посилання на положення статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", оскільки внаслідок передачі будинку з балансу ЛКП "Листопадове" на баланс ЛКП "Затишне", ЛКП "Львівський ліхтар", ЛКП Навколо базару" не змінюється право комунальної власності територіальної громади на майно, житловий фонд, а лише встановлюється інший виконавець житлово-комунальних послуг, який буде надавати послуги з утримання будинку та прибудинкової території.
Посилались на те, що визначення оскаржуваним рішенням іншого виконавця житлово-комунальних послуг було здійснено з метою вдосконалення структури управління житлово-комунальним господарством Франківського району м. Львова.
Крім того, посилались на безпідставність висновків апеляційного суду щодо порушення оскаржуваним рішенням прав позивача, яке виразилось в підвищені розміру квартирної плати, яка стала для неї непомірним тягарем, оскільки передання будинку, в якому проживає позивач, з балансу ЛКП "Листопадове" на обслуговування ЛКП "Затишне" не впливає на порядок встановлення тарифів на послуги утримання будинків та прибудинкових територій.
Також посилались на пропуск позивачем строку звернення до суду.
Заперечення на касаційні скарги до суду не надходили.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Розглядаючи справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.
З такими висновками суддів колегія не погоджується з огляду на наступне.
Так, відповідно до частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час ухвалення рішень судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017р.), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших Велика Палата дійшла наступних висновків:
"До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.".
Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній, відповідно, зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17).
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі (постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі №826/15700/17).
Крім того, у постанові від 12.12.2018 у справі №826/15700/17, правовідносини у якій є подібними до правовідносин у справі що розглядається, Велика Палата Верховного Суду дійшла наступного висновку: "Оскільки спір у цій справі виник між Дніпровською РДА, яка здійснює управління майном територіальної громади міста Києва, та мешканкою будинку АДРЕСА_3 ОСОБА_2 у зв`язку з порушенням її цивільних прав на користування належним їй нерухомим майном,, ?…? цей спір є цивільно-правовим і захист прав позивача у суді має відбуватися за правилами цивільного судочинства.".
Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не враховувати запропонований підхід під час вирішення цієї справи.
Крім того, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 22.08.2018 (справа №815/1568/16), від 05.02.2020 (справа №820/1277/17), від 19.02.2020 (справа №820/9264/13) та інших, сформовано висновок про те, що не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
З матеріалів справи вбачається, що спір у справі, що розглядається, стосується визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Львівської міської Ради про передачу майна (житлового будинку) з балансу одного комунального підприємства на баланс іншого комунального підприємства, а обгрунтовуючи підстави визнання неправомірним зазначеного рішення, позивач, крім іншого, посилається на порушення її цивільних (житлових) прав на користування належним їй жилим приміщенням, та прав, як члена громади м. Львова, на безпечні умови проживання.
Відповідач у таких відносинах владних управлінських функцій щодо позивача не здійснює, а є особою, яка представляє власника майна житлового фонду. Права, за захистом яких звернулась до суду позивачка, виникають із житлових правовідносин.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Відповідно до ст. 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Згідно з ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
Враховуючи викладене, спір у цій справі не є публічно-правовим. Між сторонами в цій справі існує спір про право цивільне, і з огляду на суб`єктний склад учасників даної справи, спірні правовідносини підлягають розгляду за правилами цивільного судочинства.
Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Відповідно до статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
Керуючись статтями 238, 345, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд