ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 травня 2021 року
м. Київ
справа № 280/3341/20
адміністративне провадження № К/9901/31439/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-допвідача - Уханенка С.А.,
суддів: Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом військового прокурора Запорізького гарнізону Південного регіону України в інтересах держави в особі Міністерства внутрішніх справ України і Національної академії Національної гвардії України до ОСОБА_1 про стягнення витрат, пов`язаних з утриманням особи у вищому військовому навчальному закладі, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 26 травня 2020 року (суддя Семененко М.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2020 року (суддя-доповідач Семененко Я.В., судді Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю.),
У С Т А Н О В И В:
У травні 2020 року військовий прокурор Запорізького гарнізону Південного регіону України (далі - військовий прокурор) звернувся в інтересах держави в особі Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС України) і Національної академії Національної гвардії України (далі - НАНГУ)з адміністративним позовом до ОСОБА_1 про стягнення на користь НАНГУ витрат, пов`язаних з утриманням у вищому військовому навчальному закладі, в розмірі 236 881,08 грн.
На обґрунтування позову військовий прокурор зазначив, що з 24 грудня 2019 року, після дострокового припинення (розірвання) контракту на навчання з курсантом ОСОБА_1, у НАНГУ і МВС України, яке здійснює безпосереднє керівництво Національною гвардією України, виникло право звернення до суду з позовом про стягнення коштів, пов?язаних з утриманням ОСОБА_1 у вказаному вищому військовому навчальному закладі. Однак ні МВС України, ні НАНГУ до суду з відповідним позовом не звернулись, тобто не здійснили захист порушених інтересів держави, що є підставою для представництва інтересів держави в суді прокурором.
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 26 травня 2020 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2020 року, позовну заяву повернуто позивачу з мотивів відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
У касаційній скарзі керівник Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалені судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Зазначає, що факт не звернення суб?єкта владних повноважень до суду з позовом, який би давав змогу захистити інтереси держави, свідчить про те, що вказаний орган неналежно виконує свої повноваження, відтак у прокурора виникають обґрунтовані підстави для представництва інтересів держави в суді. У зв?язку з цим уважає висновки судів попередніх інстанцій помилковими та такими, що не відповідають висновкам щодо застосування положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", які зроблені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 26 травня 2020 року(справа № 912/2385/18), від 15 жовтня 2019 року (справа №903/129/18), від 14 листопада 2018 року (справа №183/1617/16), а також Верховним Судом у постановах від 31 серпня 2020 року (справа №909/708/19), від 15 травня 2019 року (справа №913/446/17), від 26 лютого 2019 року (справа №905/803/18).
Відповідачем не подано відзиву на касаційну скаргу.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів виходить з такого.
Відповідно до статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За змістом частин третьої і четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру", положення частини третьої якої передбачають, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно з абзацами першим-третім частини четвертої цієї статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Як убачається з матеріалів справи, наявність підстав для представництва інтересів держави в суді військовий прокурор обґрунтував тим, що дострокове розірвання контракту про проходження відповідачем військової служби (навчання) у НАНГУ завдає шкоди економічним інтересам держави у вигляді витрачених на його навчання бюджетних коштів. Водночас ні МВС України (без зазначення причини), ні НАНГУ (з посиланням на відсутність коштів для сплати судового збору) жодних дій щодо стягнення з ОСОБА_1 коштів у судовому порядку не вчинили, що розцінено військовим прокурором як неналежне виконання ними своїх повноважень.
Вирішуючи питання про прийняття позовної заяви до розгляду, суд першої інстанції, позицію якого підтримав суд апеляційної інстанції, виходив з того, що правом на звернення до суду з позовом про примусове стягнення витрат, пов`язаних з навчанням та утриманням у вищому військовому навчальному закладі, наділений відповідний навчальний заклад та/або відповідний центральний орган виконавчої влади, якому підпорядкований такий навчальний заклад, тобто у даному випадку НАНГУ та МВС України. Відсутність у НАНГУ коштів для оплати судового збору сама по собі не може вважатися достатньою підставою для звернення прокурора до суду в інтересах держави від імені цього суб`єкта. При цьому МВС України не повідомило військовій прокуратурі причин, які перешкоджають йому самостійно захистити інтереси держави, які збігаються з інтересами міністерства і НАНГУ. Військова прокуратура теж не з`ясувала цих причин і не повідомила їх суду.
З огляду на викладене та з посиланням на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 19 липня 2018 року (справа №822/1169/17), від 06 лютого 2019 року (справа №927/246/18), від 13 лютого 2019 року (справа №826/13768/16), від 17 липня 2019 року (справа №810/3159/18), від 18 липня 2019 року (справа №826/15794/17), від 09 квітня 2020 року (справа №280/61/19), суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у спірному випадку військовим прокурором не підтверджено підстав здійснення представництва інтересів держави, у зв`язку з чим позовна заява відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України підлягає поверненню.
Аналізуючи зроблені судами попередніх інстанцій висновки, колегія суддів звертає увагу на те, що у сформованій протягом 2018-2019 років судовій практиці існували різні підходи до вирішення питання обґрунтованості підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.
Значна кількість рішень Верховного Суду у складі колегій суддів касаційних судів різних юрисдикцій, у тому числі тих, які були враховані судами при розгляді цієї справи, містила висновки про те, що прокурор повинен довести бездіяльність компетентного органу, зокрема, надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до ЄРДР про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для таких посад повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо). Крім того, вказувалось на те, що для підтвердження судом підстав для представництва інтересів прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом.
Натомість в інших судових рішеннях, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року (справа №903/129/18) і постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 16 квітня 2019 року (справа №910/3486/18), було зроблено висновки, що прокурор не зобов`язаний установлювати причини, з яких компетентний орган не здійснює захисту своїх інтересів, а сам факт незвернення такого органу до суду з відповідним позовом свідчить про неналежне виконання ним своїх повноважень.
Усуваючи розбіжності у наведеній судовій правозастосовній практиці з метою забезпечення її єдності, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року (справа №912/2385/18) сформулювала правову позицію, згідно з якою прокурору для представництва інтересів держави у суді достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави (що має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу), то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим. Водночас питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, встановлюється за результатами розгляду справи про притягнення відповідних посадових осіб до відповідальності.
З огляду на викладене та враховуючи встановлені у цій справі обставини, висновок судів попередніх інстанцій про не підтвердження військовим прокурором підстав для звернення до суду в інтересах держави є помилковим.
Відповідно до частин першої і четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Оскільки ухвалені судові рішення про повернення позовної заяви не можна визнати законними і обґрунтованими, то вони підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд