ОКРЕМА ДУМКА
Судді Великої Палати Верховного Суду
Штелик С. П.
20 січня 2021 року
м. Київ
Справа № 800/162/14
Провадження № 11-872заі19
у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання незаконною (протиправною) постанови, її скасування та зобов`язання вчинити дії, поновлення на посаді за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 липня 2019 року,
У березні 2014 року ОСОБА_1 подала до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції позов до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада, Парламент), в якому просила визнати незаконною (протиправною) і скасувати постанову Верховної Ради України «Про реагування на факти порушення суддями Конституційного Суду України присяги судді» від 24 лютого 2014 року № 775-VII (далі - Постанова № 775-VII) в частині дострокового припинення повноважень та звільнення її з посади судді Конституційного Суду України (далі - КСУ) за порушення присяги та поновити її на посаді судді КСУ з 24 лютого 2014 року.
У заяві від 07 липня 2014 року доповнила позовні вимоги й просила допустити негайне виконання рішення Вищого адміністративного суду України про поновлення її на посаді судді КСУ та зобов`язати ВРУ утримуватися від дій щодо призначення іншого судді КСУ до вирішення питання по суті.
Вимоги мотивувала тим, що Постанова № 775-VII прийнята за відсутності передбачених законодавством підстав та з порушенням процедури, визначеної Конституцією України, Регламентом ВРУ, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1861-VI, Регламент ВРУ відповідно), Законом України від 16 жовтня 1996 року № 422/96-ВР «Про Конституційний Суд України» (чинного на час ухвалення оскарженого рішення ВРУ; далі - Закон № 422/96-ВР), Законом України від 07 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» (чинного на час виникнення спірних правовідносин, далі також - Закон № 2453-VI), Регламентом КСУ, затвердженим рішенням КСУ від 05 березня 1997 року. Звільнення її з посади судді КСУ на підставі цієї постанови є незаконним та політично мотивованим.
Зазначала, що ВРУ як законодавча гілка влади втрутилася в діяльність судової гілки влади, порушила конституційний принцип поділу влади, звільнила суддю КСУ за порушення присяги за відсутності підстав та без дотримання встановленої Конституцією та законами України процедури, вдалася до тиску в неконституційний спосіб як на сам КСУ, так і на неї, суддю цього Суду. Рада перебрала на себе функції контролю та нагляду за рішеннями судів України, попри те, що Парламент не наділений конституційними повноваженнями на здійснення цих функцій. Конституція України наділяла ВРУ повноваженнями виключно на призначення на посади та звільнення з посад третини складу КСУ, але не визначала Раду або народних депутатів як органів чи суб`єктів повноважних вирішувати дисциплінарне провадження стосовно суддів КСУ, здійснювати правосуддя стосовно суддів КСУ та рішень цього Суду, оцінювати дії суддів як злочинні та пред`являти обвинувачення у вчиненні злочинів тощо. Вважає, що такого роду дії Ради є порушенням міжнародних стандартів незалежності суддів та міжнародно-правових актів, які стосуються статусу суддів, гарантій забезпечення їх незалежності та заборони чинити незаконний тиск на суддів під час ухвалення ними рішення і притягувати їх до відповідальності за правову позицію, висловлену ними у справі, а також порушенням фундаментальних принципів процедурної справедливості, а саме: верховенства права, незалежного та безстороннього суду, юридичної визначеності, права на розгляд справи судом, установленим законом, права бути почутою та інші, які знайшли своє вираження й конкретне розуміння в рішенні Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 09 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України».
Рада застосувала колективну відповідальність до суддів, тоді як за приписами частини другої статті 61 Конституції України відповідальність має індивідуальний характер. На виконання цих конституційних вимог відповідач зобов`язаний був виокремити її роль й ступінь участі в настанні юридичних наслідків правопорушення, яке, з погляду автора оскарженої постанови, вона вчинила, й повинен був відповідним методом кваліфікувати її дії. При цьому Рада та народні депутати України, резюмуючи абстрактну провину всього складу КСУ у порушенні присяги, не визначили конкретної провини кожного судді й проігнорували, зокрема, те, що суддя ОСОБА_1 за підсумками розгляду справ та винесення рішень, про які йдеться в оскаржуваній постанові, винесла окрему думку, опублікувала статтю у «Віснику Конституційного Суду України» та здійснила виступ на міжнародній конференції суддів органів конституційної юрисдикції в Бухаресті (Румунія).
Порушення відповідачем процедурних положень закону суддя ОСОБА_1 мотивує тим, що Рада не дотрималась порядку звільнення з посад суддів КСУ, на виконання вимог якого: не направила проекта акта після реєстрації не пізніш, як у п`ятиденний строк до комітету, який відповідно до предмета віддання є головним з підготовки та попереднього розгляду акта, а сам комітет підстави щодо звільнення суддів КСУ не обговорював і не досліджував на своєму засіданні; рада не дочекалася висновку комітету з пропозицією про прийняття Радою щодо підготовленого проекту одного з рішень, як правило, за процедурою трьох читань з урахуванням особливостей; не витримала строк подання народним депутатам рішення комітету та відомостей щодо суддів КСУ не пізніш як за три дні до розгляду Радою відповідного питання; прийняла на пленарному засіданні рішення про голосування з питання звільнення суддів КСУ за скороченою процедурою обговорення всупереч положенням Конституції України та статті 50 Регламенту ВРУ, за якими рішення про одноразове відхилення (ad hoc) від процедур, передбачених цим Регламентом, допускається, якщо процедура, одноразове відхилення від якої пропонується, зумовлена вимогами Конституції України або закону. Звільнення суддів КСУ до таких винятків чи випадків не відноситься, бо має відбувається за процедурою, встановленою Конституцією України та законами України.
Рада визнала джерелом доказів та/чи джерелом права висновки Венеційської Комісії, хоча за Конституцією та законами України ця міжнародна інституція не є органом, повноважним надавати оцінку рішенням та діям КСУ та суддям цього Суду в частині прийняття ними рішення. Акти Комісії мають рекомендаційний характер і не можуть бути підставою для звинувачення у порушенні присяги.
Достроково припиняючи її повноваження, Рада додатково врегулювала низку ще інших правовідносин, не пов`язаних із рішенням про її звільнення з посади судді і тим самим продемонструвала, що оскаржена постанова не може відноситися до індивідуального акта.
Вважає, що має бути поновлена на посаді судді КСУ, оскільки із закінченням строку призначення на посаду суддя не втрачає свого статусу і пов`язані з ним гарантії, а звільнення судді без дотримання визначених Конституцією і законами України підстав і процедури звільнення, яке проводить орган, що має виключні повноваження на таке рішення, автоматично не може тягнути втрату суддею свого статусу. Закінчення строку, на який суддю призначено на посаду, має своїм наслідком тільки зупинення повноважень судді зі здійснення судочинства.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 24 липня 2019 року відмовив у задоволенні позову.
Оцінюючи в сукупності докази, аргументи сторін, цей суд установив, що Рада, приймаючи оскаржену постанову, діяла в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
В апеляційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що рішення Верховного Суду є необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню на підставі статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку з неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи; недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідністю висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, а також через неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, яке полягає у неправильному тлумаченні закону, застосуванні закону, який не підлягав застосуванню, незастосуванні закону, який підлягав застосуванню.
Неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, апелянтка вбачає в тому, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (як апеляційна інстанція), коли скасовував постанову Вищого адміністративного суду України від 26 червня 2017 року, у мотивувальній частині своєї постанови від 19 грудня 2018 року зазначив, що обставин порушення позивачкою присяги судді КСУ не встановив, що Верховний Суд позбавлений можливості встановлювати та вважати доведеними такі обставини і відповідно позбавлений можливості надати оцінку рішенню відповідача у світлі вимог статті 2 КАС України, але замість того, щоб здійснити свої безпосередні функції апеляційної інстанції - ухвалити постанову про залишення рішення суду першої інстанції без змін, якщо відповідач не надав доказів порушення нею присяги та суд не встановив обставин порушення присяги, прийняв рішення скасувати постанову суду першої інстанції від 26 червня 2017 року і направити справу до цього ж суду на новий судовий розгляд.
Вважає хибними висновки суду про те, що до суддів КСУ не застосовується дисциплінарна відповідальність та процедура дисциплінарного провадження у порядку, передбаченому для суддів загальної юрисдикції та яка передбачає здійснення перевірки даних про наявність підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, відкриття дисциплінарної справи, її розгляд і прийняття рішення органом, що здійснює дисциплінарне провадження. Не погоджується з тим, що правовий статус судді КСУ передбачає конституційно-правову відповідальність за вчинене правопорушення, яка передбачена Конституцією України і є негативною реакцією держави на це правопорушення, а також, що законодавство, яке регламентує правовий статус суддів КСУ не визначає сутнісних ознак порушень, які варто кваліфікувати як порушення присяги судді.
З посиланням на Рішення Європейського Суду з прав людини від 27 травня 2013 року по справі «Олександр Волков проти України» та пояснень відповідача переконує, що суд безпідставно ухилився від здійснення перевірки законності процедури її звільнення.
В оскарженому рішенні суд визнав встановленими обставини, які відповідач не довів, вдався до оцінки повноважень КСУ та окремих його рішень і на основі аналізу Рішення № 20-рп/2010 від 30 вересня 2010 року, зміст якого перекрутив, без наявності будь-яких доказів, без здійснення правового аналізу і оцінки оспорюваної постанови, поклав в основу свого рішення політичну оцінку, чим підтвердив свою політичну заангажованість, зацікавленість та упередженість при ухваленні рішення.
Невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи скаржниця мотивує тим, що висновок суду про неможливість визнання Закону № 2222-IV таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) була встановлена Конституційним Судом ще 05 лютого 2008 року і в КСУ не було правових підстав повторного розгляду цього питання у 2010 році спростовується тим, що КСУ ухвалою від 05 лютого 2008 року № 6-у відмовив у відкритті провадження за конституційним поданням на підставі пункту 2 статті 45 Закону № 422/96-ВР через невідповідність конституційного подання вимогам Конституції України та цьому Закону, тобто перешкодою для відкриття провадження у справі насправді стало невиконання процесуальних вимог до конституційного подання. У цьому провадженні Закон № 2222-IV фактично не піддавався конституційному контролю.
В апеляційній скарзі суддя ОСОБА_1 наводить доводи незгоди з рішенням суду першої інстанції, співзвучні з доводами та аргументами її позовної заяви про неправильне застосування ВРУ одноразового відхилення (ad hoc) від процедур, передбачених Регламентом ВРУ, про недотримання обов`язкового розгляду питання Радою у відповідному комітеті та упродовж відповідних строків, прийняття рішення таким комітетом та внесення Головою ВРУ письмового подання, а також обов`язкової участі судді у процесі прийняття рішення, про порушення принципу індивідуалізації відповідальності, про порушення міжнародних стандартів незалежності суддів та міжнародно-правових актів, які стосуються статусу суддів, гарантій забезпечення їх незалежності та заборони чинити незаконний тиск на суддів під час ухвалення ними рішення, про порушенням фундаментальних принципів процедурної справедливості, про поєднання в одній особі повноважень органу, який тільки може ініціювати процедуру притягнення судді до відповідальності, з одночасним застосуванням заходів юридичної відповідальності за таке порушення та інші. Позивачка вважає, що в цій частині висновки та рішення суду першої інстанції є незаконними, необґрунтованими, упередженими, тенденційними, сфальшованими, свавільними.
Скаржниця вважає неприйнятним визнання судом причинами, що виправдовують дії ВРУ у питанні звільнення ОСОБА_1 з посади судді КСУ, те, що була складна ситуація, викликана подіями на Майдані, позаяк права і свободи судді КСУ не можуть бути обмежені навіть при введенні воєнного чи надзвичайного стану.
Підставою для скасування рішення суду першої інстанції ОСОБА_1 називає розгляд справи неповноважним складом суду. На її думку, ця справа була предметом розгляду в першій та апеляційній інстанціях одного і того самого Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що порушує процесуальні правила підсудності, визначені КАС України.
В апеляційній скарзі наведені й інші доводи на користь задоволення заявлених у ній вимог, які змістовно й сутнісно доповнюють або певним чином деталізують мотиви незгоди із рішенням суду першої інстанції викладені вище.
Постановою від 20 січня 2021 року колегія суддів Великої Палати Верховного Суду залишила рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 липня 2019 року без змін.
При цьому колегія суддів мотивувала прийняте рішення тим, що і закон, і міжнародний підхід до визначення дисциплінарного провадження визнають можливість притягнення судді до відповідальності, якщо він або вона виходять за межі допустимого суддівського розсуду. Звідси також слід зробити висновок, що вимоги міжнародних стандартів у сфері правосуддя можуть бути дотримані навіть у випадку, якщо відповідний проступок окреслений в законі лише абстрактно, у загальних рисах. Велика Палата Верховного Суду не має підстав на несхвалення висновку суду першої інстанції стосовно того, що ВРУ не вдавалася до оцінки рішень КСУ, а в оскаржуваній постанові навела факти, які вона оцінила як порушення суддею КСУ присяги судді, тобто установила факти такого порушення, що має єдиним наслідком - звільнення з посади судді. При цьому ВРУ звільнила ОСОБА_1 з посади судді КСУ за порушення присяги судді, а не за позицію судді при голосуванні за прийняте рішення, на чому безпідставно наполягає позивачка, та не за результат голосування, за який частина третя статті 28 Закону № 422/96-ВР забороняє застосовувати юридичну відповідальність.
З таким висновком погодитися не можна, з огляду на таке.
Суд першої інстанції встановив, що ВРУ постановою від 04 серпня 2006 року № 82-V призначила ОСОБА_1 суддею КСУ. Того ж дня вона склала присягу судді цього Суду.
10 грудня 2003 року Конституційний Суд України у справі № 1-47/2003 про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України», направленого Головою Верховної Ради України, вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 76, 78, 80, 81, 82 та інших Конституції України) дійшов висновку № 3-в/2003, яким визнав проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (реєстраційний № 4180), поданий до Верховної Ради України народними депутатами України ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 та іншими, таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Законопроектом пропонувалося внести до Конституції України зміни у конкретні статті Основного Закону, згадані у висновку КСУ:
Приводом для розгляду справи відповідно до статті 159 Конституції України стало надходження до Конституційного Суду України згідно з Постановою Верховної Ради України «Про деякі питання порядку підготовки законопроектів про внесення змін до Конституції України до розгляду Верховною Радою України» від 11 липня 2003 року № 1116-IV (1116-15) проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» для надання висновку щодо його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 159 Конституції України була необхідність висновку Конституційного Суду України щодо відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» вимогам статей 157 і 158 Конституції України для розгляду його Верховною Радою України.
08 грудня 2004 року Верховна Рада України прийняла Закон України № 2222-IV «Про внесення змін до Конституції України».
За спливом більше трьох років 102 народних депутати України звернулися до Конституційного Суду України з письмовим клопотанням вирішити питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV (далі - Закон № 2222-IV), Закону України «Про внесення зміни до розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Конституційний Суд України» від 04 серпня 2006 року № 79-V. Автори клопотання вважали, що Закон № 2222-IV розглянуто у спосіб, який порушує порядок, визначений розділом XIII Основного Закону України, а саме: до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр. № 4180) у процесі його доопрацювання та попереднього схвалення були внесені зміни, які не перевірялися Конституційним Судом України щодо їх відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України Верховна Рада України, розглянувши цей законопроект та прийнявши відповідно Закон № 2222-IV без висновку Конституційного Суду України щодо відповідності статтям 157 і 158 Конституції України проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» із внесеними до нього змінами, порушила конституційну процедуру його розгляду.
Ухвалою від 05 лютого 2008 року № 6-у/2008 у справі № 2-1/2008 КСУ відмовив у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням 102 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України», Закону України «Про внесення зміни до розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Конституційний Суд України
В абзацах четвертому, п`ятому пункту 3 цієї Ухвали КСУ, вирішуючи питання щодо відкриття конституційного провадження у справі, виходив з того, що положення закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності стають невід`ємною складовою Конституції України - окремими її положеннями, а сам закон вичерпує свою функцію. З набуттям чинності Законом № 2222-IV його положення, оскаржені суб`єктом права на конституційне подання, є фактично положеннями Конституції України, прийнятої 28 червня 1996 року, яка діє в редакції Закону № 2222-IV.
24 лютого 2014 року до порядку денного засідання Ради (четверта сесія сьомого скликання) був включений проект постанови про реагування на факти порушення суддями КСУ.
Згідно зі стенограмою засідання від 24 лютого 2014 року ВРУ прийняла рішення про обговорення проекту постанови про реагування на факти порушення суддями КСУ за скороченою процедурою шляхом голосування (283 голоси народних депутатів).
24 лютого 2014 року Рада прийняла Постанову № 775-VII, якою, зокрема, достроково припинила повноваження та на підставі пункту 5 частини п`ятої статті 126 Конституції України звільнила з посади судді Конституційного Суду України у зв`язку з порушенням присяги судді суддю Конституційного Суду України ОСОБА_1 (307 голосів народних депутатів).
Звільнення судді мотивовано тим, що КСУ 30 вересня 2010 року прийняв Рішення № 20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України), яким визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) Закон № 2222-IV у зв`язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та прийняття.
ВРУ встановила, що цим рішенням у неконституційний спосіб, привласнивши повноваження ВРУ, КСУ змінив Конституцію України, а також порушив засадничий конституційний принцип народовладдя, змінив конституційний лад України, порушив конституційний принцип розподілу влад.
КСУ рішенням від 29 травня 2013 року № 2-рп/2013 у справі за конституційним поданням 48 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті