ПОСТАНОВА
Іменем України
13 травня 2021 року
Київ
справа №824/605/19-а
адміністративне провадження №К/9901/14293/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного підприємства "Санітарія" на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 року (суддя Боднарюк О. В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2020 року (головуючий суддя Охрімчук І. Г., судді: Капустинський М.М., Смілянець Е.С.) у справі № 824/605/19-а за позовом Приватного підприємства "Санітарія" до Виконавчого комітету Чернівецької міської ради, треті особи: Приватне підприємство "Порядок в домі", Комунальне житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство № 5, Комунальне житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство № 14, про визнання протиправними та скасування рішень,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У червні 2019 року Приватне підприємство "Санітарія" (далі - ПП "Санітарія") звернулося до суду з позовом, у якому просило:
- визнати протиправними та скасувати рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради (далі також - відповідач) від 07 серпня 2018 року № 414/16 і № 415/16 про скасування результатів проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків житлового фонду міста Чернівці по лотах № 2, № 6;
- визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради № 416/16 від 07 серпня 2018 року про повторне проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків житлового фонду міста Чернівці по лотах № 2, № 6;
- стягнути з відповідача всі судові витрати (у тому числі витрати на правову допомогу).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач став переможцем конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків житлового фону міста Чернівці по лотах № 2 і № 6, проте відповідач не прийняв рішення про призначення ПП "Санітарія" управителем багатоквартирних будинків та не уклав відповідних договорів про надання послуг, а оскаржуваними рішеннями протиправно скасував результати зазначеного конкурсу та призначив його повторне проведення, чим позбавив позивача права здійснювати господарську діяльність.
Відповідач позов не визнав, у письмових запереченнях стверджував, що підставою для прийняття оскаржуваних рішень стала недостатня робота конкурсної комісії щодо перевірки відомостей про учасника конкурсу: його матеріально-технічної бази; наявності кваліфікованого персоналу; фінансової спроможності та наявності досвіду роботи з надання послуг у сфері житлово-комунального господарства. Відтак відповідач вважає, що приймаючи оскаржувані рішення, він діяв у межах наданих йому дискреційних повноважень та у спосіб, визначений Конституцією України і законами України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 14 квітня 2020 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, зазначив, що відповідач в даних правовідносинах діяв законно, оскільки виявивши недостатню роботу конкурсної комісії по лотах № 2 та № 6 (і інших), та заслухавши думку окремих членів виконавчого комітету, правомірно скасував протокол засідання Конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Чернівці у частині лоту № 2 (рішення виконавчого комітету від 07 серпня 2018 року № 414/16) та протокол засідання Конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Чернівці у частині лоту № 6 (рішення виконавчого комітету від 07 серпня 2018 року № 415/16), за результатами чого повторно вирішив провести конкурси з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Чернівців по лоту № 2, № 6 та (№ 10).
Суд апеляційної інстанції в цілому погодився з висновками суду першої інстанції. З-поміж іншого визначив невірними доводи позивача про те, що скасування результатів конкурсу може бути здійснено лише у судовому порядку, оскільки норми чинного законодавства хоч і визначають один із правомірних варіантів поведінки суб`єкта владних повноважень, водночас не можуть ставити останнього у залежність у разі встановлення і визнання власного порушення при проведенні конкурсу до підписання договору. Буквальний аналіз положень частини третьої статті 28 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" від 24 червня 2004 року № 1875-IV (далі - Закон № 1875-IV, чинний на час виникнення спірних правовідносин) свідчить, що будь-який судовий спір потенційно може розглядатись тільки у разі незгоди учасників конкурсу з результатами цього конкурсу.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
У касаційній скарзі Приватне підприємство "Санітарія", посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати судові рішення попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позову. Також скаржник просить стягнути з відповідача судові витрати.
Касаційна скарга позивача мотивована тим, що за приписами частини третьої статті 28 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" визначено лише один варіант оспорювання результатів конкурсу у разі порушення законодавства при його проведенні, а саме визнання результатів конкурсу недійсними у судовому порядку. Суди попередніх інстанції помилково дійшли висновків щодо дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень на прийняття оспорюваних управлінських рішень, не урахувавши правові висновки у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а, від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16, від 23 травня 2018 року у справі № 825/602/17, від 06 березня 2019 року у справі № 200/11311/18-а, від 16 травня 2019 року у справі № 818/600/17, від 11 вересня 2019 року у справі № 819/570/18, від 21 листопада 2019 року у справі № 344/8720/16-а, від 11 лютого 2020 року у справі № 0940/2394/18.
Від відповідача заперечення (відзив) на касаційну скаргу не надходили, що в силу приписів частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не є перешкодою для перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 25 червня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Приватного підприємства "Санітарія" на судові рішення у цій справі.
Ухвалою від 26 квітня 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В. М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у попередньому судовому засіданні відповідно до приписів статті 343 КАС України.
Ухвалою від 27 квітня 2021 року Верховний Суд призначив цю справу до касаційного розгляду в судовому засіданні на 13 травня 2021 року.
Ухвалою від 11 травня 2021 року Верховний Суд за клопотанням позивача забезпечив розгляд справи № 824/605/19-а у судовому засіданні в режимі відеоконференції.
Ураховуючи, що у судове засідання 13 травня 2021 року жоден з учасників справи не з`явився, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, суд розглядає справу у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Рішенням Виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 27 березня 2018 року № 145/16 затверджено конкурсну документацію та вирішено провести конкурс з призначення управителя багатоквартирного житлового фонду місті Чернівці за об`єктами, визначеними в лотах у додатку 3 до конкурсної документації, відповідно до розробленого графіка. Судом досліджений графік проведення конкурсів з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Чернівців.
Рішенням конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирного житлового фонду міста Чернівці, оформлених протоколом засідання комісії № 8 від 15 червня 2018 року, переможцем по лоту № 2 за результатами оцінювання конкурсних пропозицій визначено позивача, а рішенням цієї комісії від 10 липня 2018 року (протокол №12) позивача визначено переможцем конкурсу по лоту № 6.
Рішеннями виконавчого комітету Чернівецької міської ради №414/16 та №415/16 від 7 серпня 2018 року скасовано протоколи засідання конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирних будинків житлового фонду міста Чернівці від 15 червня та 10 липня 2018 року у частині визначення позивача переможцем лоту № 2 та лоту № 6.
Рішенням відповідача № 416/16 від 7 серпня 2018 року повторно призначено конкурси з призначення управителя багатоквартирного фонду міста Чернівців по лотах №2 і №6, (в т.ч. №10), та внесено зміни до рішення виконавчого комітету міської ради від 27 березня 2018 року №145/6, у частині проведення конкурсів з призначення управителя.
Зі змісту витягу з протоколу № 16 засідання виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 07 серпня 2018 року, убачається, що членами виконавчого комітету за результатами голосування прийнято рішення "Про скасування результатів проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків житлового фонду міста Чернівці лоту № 6". Окрім того, досліджено матеріали конкурсної комісії, зокрема: заява ПП "Санітарія" для участі в конкурсі, статут приватного підприємства "Санітарія".
Відповідно до рішення Виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 12 березня 2014 року № 68/13, визначено виконавців житлово-комунальних послуг у житловому фонді міста Чернівці та визнано таким, що втратили чинність рішення виконавчого комітету міської ради з цих питань згідно додатку, у тому числі КЖРЕП № 5 та КЖРЕП № 14. У матеріалах справи наявний перелік житлових будинків територіальної громади міста, які утримуються виконавцями послуг (в тому числі КЖРЕП № 5 та КЖРЕП № 14 ). Також, наявний договір № 10/134 від 18 лютого 2019 року про надання послуг з управління багатоквартирним будинком укладеного між КЖРЕП № 5 та співвласниками багатоквартирного будинку за адресою вул. Першотравнева, 5 міста Чернівці.
Позивач, уважаючи спірні рішення незаконними, звернувся до суду за захистом порушених прав.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Верховний Суд наголошує на тому, що відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом частини другої статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування" № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
За приписами частини першої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Згідно зі статтею 25 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Відповідно до частини п`ятої статті 60 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності.
Згідно з частиною першою статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Відповідно до підпункту 20 пункту "а" частини першої статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (окрім іншого) належать власні (самоврядні) повноваження з призначення у випадках та в порядку, встановлених законом, управителя багатоквартирного будинку.
Пунктом 31 статті 26 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення.
Відповідно до пункту 1 статті 59 цього Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Згідно з пунктом 5 статті 13 "Прикінцеві та перехідні положення" Закон України "Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку" від 14 травня 2015 року № 417-VIII (далі - Закон № 417-VIII у редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) у разі якщо протягом одного року з дня набрання чинності цим Законом співвласники багатоквартирного будинку, в якому не створено об`єднання співвласників, не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком, управління таким будинком здійснюється управителем, який призначається на конкурсних засадах виконавчим органом місцевої ради, на території якої розташований багатоквартирний будинок. У разі якщо місцевою радою або її виконавчим органом відповідно до законодавства прийнято рішення про делегування іншому органу - суб`єкту владних повноважень функцій із здійснення управління об`єктами житлово-комунального господарства, забезпечення їх утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг, управитель призначається на конкурсних засадах таким органом.
Процедура підготовки та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку, у якому не створено об`єднання співвласників багатоквартирного будинку, співвласники якого не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком, визначена Порядком проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 13 червня 2016 року № 150 (далі - Порядок № 150, у редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до пункту 1, 2 розділу ІІ Порядку № 150 організатор конкурсу складає перелік будинків, в яких не створено об`єднань співвласників багатоквартирних будинків, співвласники яких не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком, та оголошує щодо них конкурс з призначення управителя. Із складеного переліку організатор конкурсу визначає об`єкти конкурсу.
Для проведення конкурсу організатор конкурсу створює конкурсну комісію, склад якої та положення про яку затверджуються організатором конкурсу. Головою конкурсної комісії призначається представник організатора конкурсу. До складу конкурсної комісії за рішенням організатора конкурсу можуть входити представники профільних громадських об`єднань у сфері житлово-комунального господарства та органів самоорганізації населення (за згодою).
Згідно з пунктом 9 розділу IV цього Порядку усі рішення конкурсної комісії приймаються на засіданні у присутності не менш як половини її складу відкритим голосуванням простою більшістю голосів. Рішення конкурсної комісії оформлюється протоколом, який підписується усіма членами комісії, що брали участь у голосуванні.
Відповідно до пунктів 5, 6 розділу V Порядку № 150 підписаний протокол засідання конкурсної комісії є підставою для прийняття виконавчим органом місцевої ради протягом п`яти календарних днів з моменту його підписання рішення про призначення управителя. Протягом п`яти календарних днів з дня прийняття виконавчим органом місцевої ради рішення про призначення управителя з переможцем конкурсу укладається договір про надання послуги з управління багатоквартирним будинком.
З аналізу наведених правових норм положень Закону № 280/97-ВР, Закону № 417- VIII, Порядку № 150 не вбачається наявності у виконавчого органу міської ради повноважень щодо скасування рішення конкурсної комісії з визначення переможця конкурсу.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився суд апеляційної інстанції, на обґрунтування своїх висновків щодо правомірності рішення відповідача про скасування результатів конкурсу, виходив з того, що відповідно до частини шостої статті 59 Закон № 280/97-ВР виконавчий комітет міської ради в межах своїх повноважень має право приймати рішення не лише про призначення управителя багатоквартирних будинків, а й про скасування результатів оцінки, якщо таке рішення прийнято до укладення відповідних правочинів.
Верховний Суд уважає такий висновок судів попередніх інстанцій помилковим ураховуючи таке.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє.
Однак у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.
Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно- правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:
- за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати ...", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити...", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам..." тощо;
- шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування], не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;
- шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування] при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів] приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;
- за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
За наслідками аналізу вказаних положень дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
Однак, згідно з правовим висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 11 вересня 2019 року у справі № 819/570/18, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Законом № 280/97-ВР, Законом № 417- VIII, Порядком № 150 не передбачено підстав та порядку оскарження рішення конкурсної комісії.
Водночас, на момент проведення відповідачем конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків був чинний Закон № 1875-ІV.
Відповідно до частини першої статті 27 Закону № 1875-ІV укладання договорів на надання житлово-комунальних послуг (крім послуг з централізованого опалення, послуг з централізованого постачання холодної води, послуг з централізованого постачання гарячої води, послуг з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) згідно з установленим переліком для об`єктів державної або комунальної власності здійснюється за результатами конкурсу.
Порядок підготовки та проведення конкурсів, типові договори на надання житлово-комунальних послуг затверджує Кабінет Міністрів України (частина сьома статті 28 Закону № 1875-ІV).
Згідно з пунктом 39 Порядку проведення конкурсу з надання житлово- комунальних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2005 року № 631, спори, що виникають у результаті проведення конкурсу, розглядаються в установленому законодавством порядку.
Частиною третьою статті 28 Закону № 1875-ІV передбачено, що у разі порушення законодавства при проведенні конкурсу або підписанні договору результати конкурсу та/або договору визнаються недійсними в суді, і призначається новий конкурс не пізніше ніж через 10 днів після набрання чинності рішенням суду.
Отже, законом визначено лише один варіант оспорювання результатів конкурсу у разі порушення законодавства при його проведенні, а саме визнання результатів конкурсу недійсними у судовому порядку.
З матеріалів справи убачається, що за результатами конкурсу - рішенням конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирного житлового фонду міста Чернівці (оформлених протоколом засідання комісії № 8 від 15 червня 2018 року) переможцем конкурсу по лоту № 2 визначено ПП "Санітарія", а рішенням цієї комісії (протокол №12 від 10 липня 2018 року) ПП "Санітарія" визначено переможцем конкурсу по лоту № 6.
Водночас, оскаржуваними рішеннями виконавчого комітету Чернівецької міської ради (№ 414/16, № 415/16 та № 416/16 від 7 серпня 2018 року) скасовано вищезазначені протоколи засідання конкурсної комісії та повторно призначено конкурси з призначення управителя багатоквартирного фонду міста Чернівці.
Оскільки право оскарження результатів конкурсу до суду та призначення нового конкурсу після набрання чинності рішенням суду прямо передбачено частиною третьою статті 28 Закону № 1875-ІV, то Верховний Суд уважає, що оскаржувані рішення про скасування результатів конкурсу та призначення нового конкурсу, здійснені відповідачем усупереч прямих норм Закону № 1875-ІV.
Крім того мотивованого висновку та конкретних підстав прийняття такого рішення відповідачем не зазначено. Підставою прийняття указаних рішень зазначено загальні підстави, без установлення порушення законодавства при проведенні конкурсу.
Відтак Верховний Суд вважає, що приймаючи оскаржувані рішення, відповідач діяв не у межах наданих йому повноважень з порушенням визначеного Конституцією України і законами України способу.
Відповідно до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Ураховуючи наведене, Верховний Суд приходить до висновку про те, що відповідачем, на якого в силу частини другої статті 77 КАС України покладено обов`язок щодо доказування, не доведено правомірності прийняття оскаржуваних рішень про скасування результатів конкурсу в частині визначення переможцем ПП "Санітарія" та призначення нового конкурсу.
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За таких обставин, зважаючи на приписи частини першої статті 351 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із ухваленням у справі нового рішення про задоволення позову.