ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 травня 2021 року
м. Київ
справа № 640/11938/20
адміністративне провадження № К/9901/8532/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Компанія з управління активами "Інвестиційні Партнери" до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку про визнання протиправним та скасування акту індивідуальної дії за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю "Компанія з управління активами "Інвестиційні Партнери" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Смолія І.В. від 21 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Губської Л.В., Карпушової О.В., Степанюка А.Г. від 15 лютого 2021 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2020 року товариство з обмеженою відповідальністю "Компанія з управління активами "Інвестиційні Партнери" (далі - ТОВ "КУА "Інвестиційні Партнери", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку (далі - НКЦПФР, відповідач), в якому просило:
- визнати протиправним індивідуальний акт - роз`яснення НКЦПФР, наведене у листі № 09/03/6942 від 30 квітня 2020 року;
- зобов`язати НКЦПФР надати на звернення позивача від 20 березня 2020 року № 20/03-2020-2 нове роз`яснення з урахуванням висновків суду.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що лист НКЦПФР тягне за собою порушення прав та інтересів товариства, оскільки, на думку позивача, при укладанні договорів купівлі-продажу нерухомого майна оцінка такого майна проводиться лише у випадку оподаткування доходу від такого продажу. Крім того, позивач зазначає, що положення статті 72 Закону України "Про інститути спільного інвестування" передбачають проведення оцінки нерухомого майна лише у випадках, передбачених законодавством про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що позивач фактично оскаржує доводи НКЦПФР при наданні відповіді від 30 квітня 2020 року № 09/03/6942, тобто фактично оскаржуються не дії і не рішення відповідача як суб`єкта владних повноважень щодо забезпечення права позивача на отримання інформації на звернення, а безпосередньо зміст відповіді, тобто правова позиція НКЦПФР на поставлене питання. Суди попередніх інстанцій також дійшли висновку про те, що відповідь НКЦПФР від 30 квітня 2020 року № 09/03/6942 не є рішенням суб`єкта владних повноважень, що створює певні наслідки для позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ "КУА "Інвестиційні Партнери" звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 11 березня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду від 31 березня 2021 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 640/11938/20, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ТОВ "КУА "Інвестиційні Партнери".
Представниками ТОВ "КУА "Інвестиційні Партнери" та НКЦПФР подані клопотання про забезпечення їх участі під час розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні, у задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 11 травня 2021 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування положень статті 7 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні", статті 19 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а також порушили норми процесуального права, а саме статтю 2 КАС України.
Скаржник зазначає, що внаслідок неправильного застосування норм матеріального права, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що дії відповідача з надання консультації не можуть бути оцінені на предмет законності, оскільки відповідь відповідача містить правову позицію суб`єкта владних повноважень. При цьому, на думку скаржника, оскаржуваний лист відповідача є актом індивідуальної дії - консультацією, який створює для позивача певні правові наслідки, зокрема, є підставою для звільнення від відповідальності у випадку застосування такої консультації у господарській діяльності.
Крім того, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій під час ухвалення судових рішень не враховано висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 20 лютого 2018 року у справі № 813/2617/15, від 2 жовтня 2018 року у справі № 804/4221/17, від 16 жовтня 2018 року у справі № 820/4461/17, які полягають у тому, що індивідуальні податкові консультації є актами індивідуальної дії, які можуть бути предметом судового оскарження в порядку адміністративного судочинства. Скаржник вважає, що такий висновок може бути застосований за аналогією до спірних правовідносин, які виникли у цій справі.
Від НКЦПФР надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ "КУА "Інвестиційні Партнери", в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законним та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку про те, що лист НКЦПФР не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а носить лише інформаційний характер та не створює правових наслідків для позивача; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у справі доказів встановлено, що 20 березня 2020 року позивач звернувся до відповідача шляхом направлення листа із зверненням щодо отримання роз`яснення відносно необхідності проведення оцінки майна, який зареєстрований у системі реєстрації кореспонденції за вх.№ 6542 від 25 березня 2020 року.
Позивач просив надати роз`яснення, а саме: "Чи необхідно при укладанні від імені Інституту спільного інвестування (ІСІ) договорів купівлі-продажу нерухомого майна, яке належить фізичній особі на праві приватної власності, вимагати надання оцінки майна, якщо дохід, отриманий такою фізичною особою в результаті продажу, не оподатковується. Якщо відповідь так, то чи потрібно у такому випадку, щоб оцінка майна була зареєстрована в Єдиній базі звітів про оцінку?".
Комісією розглянуто лист позивача та надано відповідь листом від 30 квітня 2020 року № 09/03/6942 з посиланням на норми чинного законодавства в частині функціонування інститутів спільного інвестування. Зокрема, зазначено, що зважаючи на пряму норму частини першої статті 72 Закону України "Про інститути спільного інвестування", наявність незалежної оцінки нерухомого майна, здійсненої в порядку встановленому законодавством про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність, під час будь-якого переходу права власності на нерухоме майно (придбання або відчуження), а також реєстрація такої оцінки в Єдиній базі даних всіх звітів про оцінку, - є обов`язковою.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження НКЦПФР у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні".
Відповідно до статті 2 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" державне регулювання ринку цінних паперів здійснюється з метою, зокрема: створення умов для ефективної мобілізації та розміщення учасниками ринку цінних паперів фінансових ресурсів з урахуванням інтересів суспільства; забезпечення рівних можливостей для доступу емітентів, інвесторів і посередників на ринок цінних паперів; гарантування прав власності на цінні папери; захисту прав учасників фондового ринку.
Частиною першою статті 5 вказаного Закону передбачено, що державне регулювання ринку цінних паперів здійснює Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку. Інші державні органи здійснюють контроль за діяльністю учасників ринку цінних паперів у межах своїх повноважень, визначених чинним законодавством.
Згідно з положеннями пункту 23 частини другої статті 7 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, роз`яснює порядок застосування чинного законодавства про цінні папери та акціонерні товариства.
Отже, НКЦПФР є органом, що здійснює державне регулювання ринку цінних паперів, та органом, уповноваженим приймати рішення, спрямовані на захист інтересів держави та інвесторів, зокрема, й шляхом надання роз`яснень щодо порядку застосування чинного законодавства про цінні папери та акціонерні товариства.
Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що позивач звернувся до відповідача із заявою, оформленою листом від 20 березня 2020 року, в якій просив надати роз`яснення відносно необхідності проведення оцінки майна.
НКЦПФР листом № 09/03/6942 від 30 квітня 2020 року надало відповідь позивачу, додатково зазначивши, що цей лист стосується виключно суб`єкта звернення та не є офіційним роз`ясненням Комісії.
У касаційній скарзі позивач стверджує, що судами попередніх інстанцій надано неправильну правову оцінку зазначеному листу відповідача, внаслідок чого суди дійшли помилкового висновку про те, що оскаржуваний лист відповідача не є актом індивідуальної дії, оскільки не створює для позивача будь-яких правові наслідків. При цьому позивач посилається на частину другу статті 19 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та зазначає, що лист № 09/03/6942 від 30 квітня 2020 року для позивача створює конкретні правові наслідки, оскільки є підставою для звільнення від відповідальності у випадку застосування такої консультації у господарській діяльності.
З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) органи державного нагляду (контролю) безоплатно надають суб`єктам господарювання письмові консультації щодо вимог до провадження відповідної господарської діяльності та/або щодо здійснення державного нагляду (контролю).
Консультації органів державного нагляду (контролю) можуть бути загальними (стосуватися невизначеного кола суб`єктів господарювання) або індивідуальними (стосуватися конкретного суб`єкта господарювання). Загальні консультації оприлюднюються в офіційному виданні та на офіційному веб-сайті органу державного нагляду (контролю). Індивідуальні консультації надаються (надсилаються) суб`єктам господарювання протягом п`ятнадцяти календарних днів після отримання запиту.
Суб`єкт господарювання може посилатися на загальні та адресовані йому індивідуальні консультації органів державного нагляду (контролю) під час доведення правомірності своєї поведінки у відносинах із цими органами, іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, а також під час судового розгляду.
Суб`єкт господарювання не може бути притягнутий до відповідальності, якщо він діяв відповідно до консультації органу державного нагляду (контролю), зокрема на підставі того, що індивідуальна або загальна консультація, у тому числі податкова, була змінена або скасована.
Проте, зі змісту частини четвертої статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" вбачається, що дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають, зокрема, під час здійснення заходів державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів).
Зі змісту цих норм Закону вбачається, що індивідуальна чи загальна консультація, яка надається контролюючим органом суб`єкту господарювання, може використовуватися останнім з метою доведення правомірності своєї поведінки у відносинах із цим органом, іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, а також під час судового розгляду справи. При цьому для суб`єкта господарювання індивідуальна або загальна консультація має правове значення, оскільки такий суб`єкт господарювання не може бути притягнутий до відповідальності, якщо він діяв відповідно до роз`яснень, що містяться у такій консультації.
Водночас, положення Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не поширюють свою дію на правовідносини, що виникають під час здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів).
Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, ТОВ "КУА "Інвестиційні Партнери" здійснює професійну діяльність з управління активами інститутів спільного інвестування.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про інститути спільного інвестування" інститут спільного інвестування - корпоративний або пайовий фонд.
Згідно з положеннями статті 2 та частини першої статті 3 цього Закону його дія поширюється на суспільні відносини, що виникають у сфері спільного інвестування у зв`язку з утворенням та діяльністю суб`єктів спільного інвестування, з метою забезпечення гарантування права власності на цінні папери інститутів спільного інвестування та захисту прав учасників інститутів спільного інвестування.
Відносини у сфері спільного інвестування регулюються цим Законом та іншими нормативно-правовими актами з питань функціонування фондового ринку.
Частиною першою статті 4 Закону України "Про інститути спільного інвестування" передбачено, що учасник інституту спільного інвестування - особа, яка є власником цінних паперів інституту спільного інвестування.
Відповідно до частини другої статті 2 Закону України "Про цінні папери та фондовий ринок" учасники фондового ринку - емітенти (у тому числі іноземні) або особи, що видали неемісійні цінні папери, інвестори в цінні папери, інституційні інвестори, професійні учасники фондового ринку, об`єднання професійних учасників фондового ринку, у тому числі саморегулівні організації професійних учасників фондового ринку.
Інституційними інвесторами, у свою чергу, є, зокрема, інститути спільного інвестування (пайові та корпоративні інвестиційні фонди) (абзац сьомий частини другої статті 2 Закону України "Про цінні папери та фондовий ринок").
Отже, діяльність інститутів спільного інвестування пов`язана з наданням фінансових послуг на ринку цінних паперів, похідних цінних паперів, а тому на правовідносини, що виникають при здійснення державного контролю за діяльністю інститутів спільного інвестування, не поширюються положення Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", зокрема, й стаття 19 цього Закону, яка визначає статус індивідуальної консультації.
З огляду на зазначене, колегія суддів відхиляє посилання скаржника на неправильне застосування судами попередніх інстанцій статті 19 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки суди правильно встановили, що ця норма Закону не може бути застосована до регулювання спірних правовідносин.
Суд також вважає необґрунтованими доводи скаржника про неврахування судами попередніх інстанцій під час ухвалення судових рішень висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 20 лютого 2018 року у справі № 813/2617/15, від 2 жовтня 2018 року у справі № 804/4221/17, від 16 жовтня 2018 року у справі № 820/4461/17, оскільки ці висновки зроблені при вирішенні спору, що виник у податкових правовідносинах.
Зокрема, Верховний Суд у цих постановах зазначив, що відповідно до підпункту 14.1.172 пункту 14.1 статті 14 Податкового кодексу України (ПК України) податковою консультацією є допомога контролюючого органу конкретному платнику податків стосовно практичного використання конкретної норми закону або нормативно-правового акта з питань адміністрування податків чи зборів, контроль за справлянням яких покладено на такий контролюючий орган.
Згідно з пунктами 52.1, 52.2 статті 52 ПК України за зверненням платників податків контролюючі органи надають безоплатно консультації з питань практичного використання окремих норм податкового законодавства протягом 30 календарних днів, що настають за днем отримання такого звернення даним контролюючим органом. Податкова консультація має індивідуальний характер і може використовуватися виключно платником податків, якому надано таку консультацію.
Відповідно до статті 53 ПК України не може бути притягнуто до відповідальності платника податків, який діяв відповідно до податкової консультації, наданої йому у письмовій або електронній формі, а також узагальнюючої податкової консультації, зокрема, на підставі того, що у майбутньому така податкова консультація або узагальнююча податкова консультація була змінена або скасована.
Платник податків може оскаржити до суду як правовий акт індивідуальної дії податкову консультацію контролюючого органу, викладену в письмовій або електронній формі, яка, на думку такого платника податків, суперечить нормам або змісту відповідного податку чи збору. Визнання судом такої податкової консультації недійсною є підставою для надання нової податкової консультації з урахуванням висновків суду.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, Верховний Суд, зокрема, у постановах від 20 лютого 2018 року у справі № 813/2617/15, від 2 жовтня 2018 року у справі № 804/4221/17, від 16 жовтня 2018 року у справі № 820/4461/17, зробив висновок, що ПК України чітко врегульовано правовий статус податкової консультації як акта індивідуальної дії, який, з огляду на вищенаведену норму процесуального законодавства може бути предметом судового оскарження в порядку адміністративного судочинства.
При цьому дослідженню в справах про визнання протиправною та скасування податкової консультації підлягають обставини щодо: поставлених у зверненні платника податків про надання податкової консультації питань; викладених у податковій консультації відповідей; відповідності зазначених у податковій консультації висновків нормам або змісту відповідного податку чи збору.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що висновок Верховного Суду, сформульований відносно індивідуальної податкової консультації, зокрема, у постановах від 20 лютого 2018 року у справі № 813/2617/15, від 2 жовтня 2018 року у справі № 804/4221/17, від 16 жовтня 2018 року у справі № 820/4461/17, не може бути застосований до спірних правовідносин, що виникли у справі, що розглядається.
Стосовно правильності висновків судів попередніх інстанцій про те, що лист НКЦПФР від 30 квітня 2020 року № 09/03/6942 не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки не створює для позивача будь-яких правових наслідків, колегія суддів зазначає наступне.
За змістом частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частин першої та третьої статті 124 Основного Закону України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
У Рішенні Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп Суд зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
Окрім того, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.
При цьому обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.
У Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.
Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.
При цьому, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.
Суд наголошує, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року N 3-рп/2003).
За правилами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За змістом пункту 9 частини п`ятої статті 160 КАС України зазначається, що у позовній заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням прав, свобод або інтересів позивача.
Отже, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Обов`язковою умовою визнання протиправними рішень суб`єкта владних повноважень є доведеність позивачем порушених його прав та інтересів цим рішенням суб`єкта владних повноважень.
Крім того, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
При цьому порушення вимог Закону рішенням чи діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
Відповідно до висновку, що сформований у постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі № 800/301/16, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення ().
Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
Аналогічний висновок, сформований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.
Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Відсутність у заявника прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Колегія суддів зазначає, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи -позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, від 23 грудня 2019 року у справі № 712/3842/17, від 27 лютого 2020 року у справі № 500/477/15-а.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, позивач вважає, що НКЦПФР, надаючи роз`яснення у листі від 30 квітня 2020 року № 09/03/6942, фактично зобов`язує позивача діяти певним чином під час укладення договорів купівлі-продажу нерухомого майна, що, на думку позивача, порушує його права та інтереси.
У касаційній скарзі скаржник також зазначає, що оскаржуваний лист Комісії є індивідуальною консультацією, яка, на його думку, є підставою для звільнення від відповідальності у випадку застосування такої консультації у господарській діяльності.
Проте колегія суддів вважає такі доводи скаржника помилковими з огляду на таке.
Правові засади здійснення державного регулювання ринку цінних паперів та державного контролю за випуском і обігом цінних паперів та їх похідних в Україні визначаються Законом України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні".
Відповідно до пункту 24 частини першої статті 8 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку має право, зокрема, проводити перевірки незалежних оцінювачів майна інститутів спільного інвестування щодо додержання вимог законодавства у сфері спільного інвестування.
Порядок здійснення контролю та застосування санкцій за порушення на ринку цінних паперів визначений статтями 12 та 13 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні".
Зокрема згідно з частинами першою-третьою статті 12 цього Закону уповноважена особа Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, яка виявила факт вчинення юридичною особою правопорушення на ринку цінних паперів, складає акт, який разом з письмовими поясненнями керівника, іншої відповідальної посадової особи та пов`язаними з таким правопорушенням документами протягом п`яти робочих днів подає уповноваженій особі Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, яка має право застосовувати санкцію за правопорушення на ринку цінних паперів.
Санкції застосовуються Головою Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, членом Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, уповноваженими Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку посадовими особами після розгляду документів, що підтверджують факт правопорушення.
У разі, якщо під час проведення перевірки уповноваженою особою Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку проводилося вилучення документів, які підтверджують факт порушення, до акта про правопорушення додаються їх копії, а також протокол про вилучення.
Частинами четвертою-шостою статті 12 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" передбачено, що уповноважена особа Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку приймає рішення про застосування санкції протягом 30 робочих днів після отримання документів, що підтверджують факт правопорушення. Рішення про застосування санкції оформляється постановою, що надсилається юридичній особі, до якої застосовано санкцію.
Юридична особа може бути притягнута до відповідальності за вчинення правопорушення на ринку цінних паперів не пізніше трьох років з дня його вчинення незалежно від санкції.
Юридична особа не може бути притягнута до відповідальності за дії, що були предметом перевірки, за результатами якої не було виявлено правопорушень на ринку цінних паперів.
З аналізу наведених норм Закону вбачається, що ТОВ "КУА "Інвестиційні Партнери" як суб`єкт господарювання, що здійснює господарську діяльність на ринку цінних паперів, виступаючи інституційним інвестором, зобов`язане дотримуватися вимог Конституції та законів України, а також інших нормативно-правових актів, що регулюють відповідний вид діяльності. При цьому саме виявлення НКЦПФР факту вчинення правопорушення на ринку цінних паперів є підставою для застосування відповідної санкції. Водночас положення статті 12 чи інших норм Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" не передбачають звільнення суб`єкта господарювання від відповідальності за правопорушення на ринку цінних паперів у разі, якщо він діяв відповідно до консультації, наданої НКЦПФР. При цьому, як було з`ясовано раніше, положення статті 19 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", які передбачають можливість звільнення суб`єкта господарювання від відповідальності, якщо він діяв відповідно до індивідуальної або загальної консультації контролюючого органу, не поширюють свою дію на правовідносини за участю суб`єкта господарювання, що здійснює діяльність на ринку цінних паперів.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що лист НКЦПФР від 30 квітня 2020 року № 09/03/6942 не створює конкретних правових наслідків для позивача, а носить лише інформаційний характер, оскільки не породжує виникнення, зміну або припинення прав, обов`язків товариства, а містить виключно позицію голови Комісії на поставлене питання.
Стосовно висновків судів попередніх інстанцій про те, що лист НКЦПФР від 30 квітня 2020 року № 09/03/6942 не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 4 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
За змістом частини першої статті 4 КАС України рішення суб`єкта владних повноважень є нормативно-правовим або індивідуальним актом.
Нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Відповідно до частини першої статті 6 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України.
Згідно з пунктом 13 Положення про Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку, затвердженого Указом Президента України від 23 листопада 2011 року № 1063/2011, НКЦПФР у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає розпорядження, організовує і контролює їх виконання.
Рішення НКЦПФР, прийняті у межах її повноважень, є обов`язковими до виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами та місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями всіх форм власності і громадянами.
Рішення НКЦПФР можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.
Рішення НКЦПФР, які є нормативно-правовими актами, підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку.
Отже, НКЦПФР може видавати акти нормативно-правового та розпорядчого характеру, які є обов`язковими для виконання, що забезпечується, зокрема, правом Комісії здійснювати контроль за їх виконанням.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, лист НКЦПФР від 30 квітня 2020 року № 09/03/6942 містить правову позицію суб`єкта владних повноважень, але не зобов`язує позивача дотримуватися певної моделі поведінки, зокрема, при укладанні договорів купівлі-продажу нерухомого майна, більш того, відповідач у листі зазначив, що вказаний лист стосується виключно суб`єкта звернення та не є офіційним роз`ясненням НКЦПФР.
З огляду на зазначене, колегія суддів доходить висновку про те, що оскаржуваний лист НКЦПФР не приймався з метою реалізації положень нормативного акта, не містить обов`язкових правил поведінки та безпосередньо не породжує правових наслідків для позивача, не обов`язковий для виконання, це спростовує доводи скаржника про те, що оскаржуваний лист є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що лист НКЦПФР від 30 квітня 2020 року № 09/03/6942 не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а саме - індивідуальним актом, у розумінні статті 4 КАС України, оскільки відповідь, викладена у листі, містить правову позицію суб`єкта владних повноважень з конкретного кола питань, носить інформаційний характер та не створює для позивача чи інших осіб певних правових наслідків, відповідно, не порушує права та інтереси позивача.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо такі рішення ухвалені без порушень норм матеріального і процесуального права.
Оскільки при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій не допущено неправильного застосування норм матеріального або порушень норм процесуального права, колегія суддів дійшла до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Крім того, у пункті 80 рішення у справі "Перес проти Франції" ("Perez v. France", заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі "Артіко проти Італії" (Artico v. Italy), заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно "заслухані", тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі "Ван де Хурк проти Нідерландів" (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59).
Також у пункті 71 рішення у справі "Пелекі проти Греції" (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як "довільне" з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до "заперечення справедливості" (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки суд касаційної інстанції залишає без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то у силу статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 2, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,