ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 квітня 2021 року
м. Київ
справа №2040/6586/18
адміністративне провадження №К/9901/15348/19, №К/9901/15873/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №2040/6586/18
за позовом Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Індустріального району Харківської міської ради до Північно-Східного офісу Державної аудиторської служби України, за участю третьої особи - Комунального підприємства "Харківські теплові мережі" - про визнання протиправною та незаконною вимоги, скасування вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Індустріального району Харківської міської ради та Комунального підприємства "Харківські теплові мережі" на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року, ухвалену в складі: головуючого судді Бершова Г.Є., суддів Ральченка І.М., Шевцової Н.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1. Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Індустріального району Харківської міської ради (далі - позивач, Управління) звернулося до суду з позовом до Північно-Східного офісу Державної аудиторської служби України (далі - відповідач, Північно-Східний офіс Держаудитслужби України), за участю третьої особи - Комунального підприємства "Харківські теплові мережі" (далі - третя особа, КП "Харківські теплові мережі"), з вимогами: визнати протиправною та незаконною вимогу про усунення порушень Північно-Східного офісу Держаудитслужби України від 18.05.2018 №20-04-25/3400; скасувати вимогу про усунення порушень Північно-Східного офісу Держаудитслужби України від 18.05.2018 №20-04-25/3400.
2. На обґрунтування вимог позивач зазначив, що обов`язок проводити розрахунок невикористаних сум субсидії відповідно до чинного законодавства покладається на надавачів послуг, зокрема КП "Харківські теплові мережі". Управління не має будь-яких повноважень контролювати їхню діяльність. Також позивач указав, що спірна вимога є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Контролюючим органом проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності в частині використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення в Управлінні за період з 01.01.2014 по 01.02.2018.
4. За результатами ревізії посадовими особами Північно-Східного офісу Держаудитслужби України був складений акт від 19.04.2018 №04-24/06 (далі - акт ревізії), в якому відображено порушення бюджетного законодавства.
5. Не погоджуючись з висновками, викладеними в акті ревізії, позивачем надано відповідачеві заперечення від 26.04.2018 №2963/4-01.
6. У подальшому, Управління одержало вимогу від 18.05.2018 №20-04-25/3400 "Про усунення порушень", в якій вказано, що надавачами комунальних послуг (за результатами 2 зустрічних звірок) не проводилися перерахунки невикористаних субсидій або перерахунки проведено з порушенням вимог пункту 15 Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.1995 №848, та пунктів 2, 3, 4, та 4-1 Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидій для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2016 №534 "Деякі питання надання субсидій для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення" зі змінами, та, відповідно, не повернуто надавачами послуг до державного бюджету 3652532,33 грн невикористаних субсидій, чим нанесенні збитки Державі.
7. Контролюючим органом на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 №2939-XII, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43, та підпунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, Управлінню пред`явлено вимогу усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку, вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів, завірених належним чином, надати до Північно-Східного офісу Держаудитслужби України в термін до 18 червня 2018 року.
8. Уважаючи цю вимогу такою, що прийнята відповідачем з порушенням норм законодавства, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 05 грудня 2018 року позовні вимоги задовольнив частково. Визнав протиправною вимогу про усунення порушень Північно-Східного офісу Держаудитслужби України від 18.05.2018 №20-04-25/3400. Скасував вимогу про усунення порушень Північно-Східного офісу Держаудитслужби України від 18.05.2018 № 20-04-25/3400. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив.
10. Суд першої інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що спірна вимога спрямована до позивача, а не третю особу, як надавача послуг. Водночас лише надавач послуг самостійно визначає обсяг невикористаних сум субсидій, несе відповідальність за правильність розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій. Отже, чинним законодавством не наділено Управління повноваженнями та компетенцією щодо визначення обсягу невикористаних сум субсидій.
11. Також суд першої інстанції зазначив, що спірна вимога не містить чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу підконтрольного суб`єкту, є юридично невизначеною, оскільки не вказує спосіб усунення - коло заходів, які повинен вчинити позивач та посилання на нормативні положення, якими передбачено вчинення таких заходів. Зазначене фактично спонукає позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, що, у свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.
12. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року скасовано та прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позовних вимог.
13. Скасовуючи постанову суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції керувався тим, що відповідач правомірно прийняв стосовно позивача спірну вимогу, оскільки саме на нього покладено завдання здійснювати контроль відповідно до чинного законодавства за цільовим використанням коштів, спрямованих на надання державної соціальної допомоги та інших видів соціальної підтримки, передбачених законодавством України. При цьому те, що Управління не наділено повноваженнями та компетенцією щодо визначення обсягу невикористаних сум субсидій (тобто виконання вимоги в повній мірі не залежить тільки від позивача) заздалегідь не визначає незаконність та протиправність цієї вимоги.
14. З тексту спірної вимоги вбачається, яким чином вона має виконуватися та які порядки мають застосовуватися з метою її виконання. Більш того, 25.05.2018 позивачем на виконання оскаржуваної вимоги направлено лист до третьої особи щодо здійснення підприємством - надавачем послуг -розрахунку невикористаної субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води за опалювальні періоди 2015- 2016 та 2016- 2017 рр. із поверненням сум до Державного бюджету. Тобто позивач уже почав її виконувати, а тому висновок суду першої інстанції про нечіткість, неконкретність та незрозумілість оскаржуваної вимоги є помилковим.
V. Провадження в суді касаційної інстанції
15. 27 травня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Управління на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року.
16. У касаційній скарзі позивач, не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанцій, просить його скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким залишити в силі рішення суду першої інстанції.
17. Касаційну скаргу позивач мотивує тим, що відповідач не роз`яснив Управлінню як виконувати спірну вимогу, адже вона є не конкретизована. Північно-Східний офіс Держаудитслужби України спрямував спірну вимогу неналежному виконавцеві.
18. Позивач пояснює, що він здійснює контроль лише до моменту перерахунку коштів з розрахункового рахунка Управління на розрахунковий рахунок надавача послуг. Управління не має будь-яких повноважень і законних підстав втручатись в діяльність надавачів послуг, зокрема КП "Харківські теплові мережі". Отже, не має й законних підстав здійснювати перевірку фактичної вартості наданих ними послуг і, як наслідок, будь-яким способом визначати правильність розмірів сум невикористаних субсидій.
19. Позивач також звертає увагу, що Управління скористалося своїм правом на отримання інформації і направило лист до КП "Харківські теплові мережі" з проханням надати акт розрахунку невикористаних сум субсидій. Ужити інших заходів впливу в Управління немає можливості.
20. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Юрченко В.П., суддям Васильєвій І.А., Пасічник С.С.
21. Ухвалою Верховного Суду від 14 червня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
22. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому він наполягає на безпідставності останньої, просить у її задоволенні відмовити і залишити оскаржуване судове рішення без змін.
23. З постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року не погодилася і третя особа, звернувшись 04 червня 2019 року з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просила її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
24. Третя особа у касаційній скарзі також наголосила на тому, що Управління не є належним адресатом спірної вимоги про усунення порушень, оскільки воно не є надавачем послуг та позбавлено можливості впливу на КП "Харківські теплові мережі" в частині спонукання її до виправлення допущених порушень.
25. На думку третьої особи, спірна вимога відповідача є юридично невизначеною, оскільки не містить способів усунення, певних визначених заходів для усунення порушень та посилання на конкретні норми чинного законодавства, якими вони передбачені. Формулювання способу виконання вимоги "усунити виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку" не відповідає принципу належного врядування.
26. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Юрченко В.П., суддям Васильєвій І.А., Пасічник С.С.
27. Ухвалою Верховного Суду від 14 червня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
28. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу третьої особи, в якому він наполягає на безпідставності останньої, просить у її задоволенні відмовити і залишити оскаржуване судове рішення без змін.
29. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 20 січня 2020 року №98/0/78-20, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаних касаційних скарг.
30. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 січня 2020 року касаційні скарги передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
31. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 №460-XI "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон №460-XI), яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) унесені зміни.
32. Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
33. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями КАС України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом №460-IX.
34. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26.01.1993 №2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939-XII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
36. Згідно з частиною першою статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
37. Частиною другою статті 2 Закону №2939-XII передбачено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
38. Частиною першою статті 8 Закону №2939-XII встановлено, що орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль і контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.
39. Відповідно до пунктів 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
40. Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються (частина друга статті 15 Закону №2939-XII).
41. Порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива в період, за який проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління, встановлений Положенням про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.1995 №848 (далі - Порядок №848; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
42. Згідно з пунктом 3 Положення №848 призначення субсидій та контроль за їхнім цільовим використанням здійснюється структурними підрозділами з питань соціального захисту населення районних, районних у містах Києві і Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх створення) рад (далі - структурні підрозділи з питань соціального захисту населення).
43. Абзацом 4 пункту 15 Положення №848 передбачено, що після закінчення опалювального сезону невикористана сума субсидії для відшкодування витрат на оплату послуги з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо- та електропостачання для індивідуального опалення (в разі використання природного газу/електричної енергії для індивідуального опалення) повертається підприємством - виробником/виконавцем такої послуги до бюджету в повному обсязі на підставі акта розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидії.
44. Розрахунок та повернення до бюджету невикористаних сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуги з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення та послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення здійснюються у порядку, установленому Кабінетом Міністрів України (абзац 7 цього ж пункту).
45. Відповідно до пунктів 2, 3 Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2016 №534 (далі - Порядок №534; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), розрахунок невикористаних сум субсидії проводиться виробниками/виконавцями послуг з централізованого опалення (теплопостачання), газо- та електропостачання у разі використання природного газу/електричної енергії для індивідуального опалення (далі - надавачі послуг), об`єднаннями співвласників багатоквартирного будинку, житлово-будівельними кооперативами, які є колективним споживачем (замовником) житлово-комунальних послуг, станом на 1 травня нового неопалювального сезону за особовим рахунком споживача - громадянина, якому призначено субсидію на опалювальний сезон, що закінчився (далі - одержувач субсидії).
46. Розрахунок невикористаної суми субсидії проводиться надавачем послуг, об`єднанням співвласників багатоквартирного будинку, житлово-будівельним кооперативом у разі, коли на особовому рахунку одержувача субсидії станом на 01 травня нового неопалювального сезону, а також станом на 01 травня 2016 року обліковується переплата за послугу.
47. Згідно з пунктом 8 Порядку №534 за результатами розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій, що підлягає поверненню до бюджету, надавач послуги, об`єднання співвласників багатоквартирного будинку, житлово-будівельний кооператив складає акт розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій у трьох примірниках, один з яких залишає у себе, а два інших подає до 01 червня до структурного підрозділу з питань фінансів та до структурного підрозділу з питань соціального захисту населення районної, районної у мм. Києві і Севастополі держадміністрацій, виконавчого органу міської, районної у місті (у разі їх створення) ради (далі - структурний підрозділ з питань соціального захисту населення) (пункт 8 Порядку №534).
48. Структурний підрозділ з питань соціального захисту населення щомісяця, починаючи з червня, ураховує загальний обсяг невикористаних сум субсидій, визначений у поданому надавачем послуги, об`єднанням співвласників багатоквартирного будинку, житлово-будівельним кооперативом акті відповідно до цього Порядку, під час здійснення розрахунків з таким надавачем, об`єднанням співвласників багатоквартирного будинку, житлово-будівельним кооперативом відповідно до Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 №256, та відображає разом з нарахуваннями поточного місяця у щомісячному акті звіряння розрахунків за надані послуги, що складається відповідно до пункту 5 зазначеного Порядку (пункт 10 Порядку №534).
49. У разі відсутності кредиторської заборгованості перед надавачем послуги, об`єднанням співвласників багатоквартирного будинку, житлово-будівельним кооперативом і відсутності поточних нарахувань субсидій станом на перше число місяця, в якому подано акт розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій (у разі реорганізації, ліквідації підприємства тощо), надавач послуги, об`єднання співвласників багатоквартирного будинку, житлово-будівельний кооператив протягом зазначеного місяця перераховує невикористану суму субсидії на рахунок структурного підрозділу з питань соціального захисту населення. Структурний підрозділ з питань соціального захисту населення повертає до державного бюджету зазначені кошти в п`ятиденний строк з моменту їх надходження (пункт 11 Порядку №534).
50. Відповідно до пункту 12 Порядку №534 відповідальність за правильність розрахунку невикористаних сум субсидії за опалювальний сезон за кожним особовим рахунком одержувача субсидії та повноту відображення їх в актах розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій покладається на надавачів послуг, об`єднання співвласників багатоквартирного будинку, житлово-будівельні кооперативи в особі їх керівників та посадових осіб, що проводили такий розрахунок.
51. Пунктом 3 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 №256 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), установлено, що головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, об`єднаних територіальних громад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення (далі - головні розпорядники коштів).
52. Положення про Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Індустріального району Харківської міської ради затверджено рішенням 1 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 20.11.2015 №7/15 (у редакції рішення 19 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 18.04.2018 №1045/18) (далі - Положення про Управління).
53. Відповідно до пункту 3.1. Положення про Управління метою діяльності Управління є забезпечення реалізації державної соціальної політики у сфері захисту населення на території Індустріального району в межах повноважень, встановлених чинним законодавством України.
54. Згідно з пунктом 4.1.3. Положення про Управління останнє виконує функції головного розпорядника коштів місцевих бюджетів при фінансуванні видатків на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету.
55. Управління також організовує в межах компетенції роботу щодо надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, пільг з оплати житлово-комунальних послуг, послуг зв`язку, пільг на придбання твердого палива і скрапленого газу, інших пільг, передбачених законодавством України (пункт 4.1.9. Положення про Управління).
56. Відповідно до пункту 4.1.23. Положення про Управління на Управління покладено завдання здійснювати контроль відповідно до чинного законодавства за цільовим використанням коштів, спрямованих на надання державної соціальної допомоги та інших видів соціальної підтримки, передбачених законодавством України.
57. Згідно з пунктом 4.2.1. Положення про Управління останнє має право на отримання в установленому законодавством порядку від виконавчих органів Харківської міської ради, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності та від їхніх посадових осіб інформацію, документи та матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань.