ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 826/9885/15
адміністративне провадження № К/9901/39039/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - ОСОБА_3, про визнання протиправною та скасування постанови від 06.08.2014 №409, визнання протиправною постанови від 03.03.2015 №583, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів: Мазур А.С., Келеберди В.І., Літвінової А.В. від 01.09.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Мацедонської В.Є, Глущенко Я.Б., Межевича М.В. від 21.03.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі у тексті цієї постанови також ОСОБА_1, позивач) звернувся з позовом до Кабінету Міністрів України, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі у тексті цієї постанови також КМУ, Національна комісія, НКРЕКП відповідно, відповідачі), третя особа - ОСОБА_3, у якому, з урахуванням заяви про збільшення розміру позовної вимоги від 01.09.2015, просив:
- визнати Постанову Кабінету Міністрів України №409 від 06.08.2014 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" незаконною;
- визнати відсутність компетенції (повноваження) Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо прийняття постанови (рішень) про встановлення (зміну) тарифів (цін) на природній газ, що використовується для потреб населення;
- визнати відсутність компетенції (повноважень) ОСОБА_4, призначеного на підставі Указу Президента України №969/2014 від 30.12.2014 "Про тимчасове виконання обов`язків Голови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" щодо підписання постанови (рішень) Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг;
- стягнути з відповідачів кошти на відшкодування шкоди, завданої їхніми незаконними рішеннями;
- стягнути з Кабінету Міністрів України неправомірно стягнуті з ОСОБА_1 кошти за газопостачання у розмірі 4307,88 гривень за кожен рік, починаючи з 2013, 2014 та 2015 роки;
- стягнути з Кабінету Міністрів України за завдану ОСОБА_1 значну моральну шкоду у розмірі 43070,00 гривень за кожен рік, починаючи з 2013, 2014 та 2015 роки.
2. До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась й ОСОБА_2 (далі у тексті цієї постанови також ОСОБА_2 позивачка) з позовом до Кабінету Міністрів України, у якому, з урахуванням уточнень до позовної заяви від 27.01.2016, просила:
- визнати дії Кабінету Міністрів України щодо прийняття постанови №409 від 06.08.2014 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" незаконними (протиправними);
- визнати постанову Кабінету Міністрів України №409 від 06.08.2014 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" нечинною та незаконною з моменту прийняття.
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.05.2016 об`єднано в одне провадження адміністративні справи за вищевказаними позовами, а об`єднаним справам присвоєно єдиний унікальний номер справи 826/9885/15.
4. У позовних заявах наводились аргументи про те, що у Кабінету Міністрів України відсутні повноваження на зменшення пільг, встановлені законом, у зв`язку з чим позивачі вважають оскаржувану постанову КМУ №409 від 06.08.2014 незаконною.
5. В обґрунтуванні позовних вимог, заявлених до Національної комісії, зазначалось, що у останньої, на переконання позивачів, відсутні повноваження на прийняття оскаржуваної постанови №583 від 03.03.2015 "Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення" із зазначенням того, що такий акт не підписаний неналежною особою, оскільки посада виконуючого обов`язки голови не передбачена.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.09.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21.03.2017, у задоволенні позову відмовлено.
7. Ухвалюючи такі судові рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що Кабінет Міністрів України, приймаючи оскаржувану позивачами постанову діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України, і такий акт КМУ прийнято з дотриманням передбаченої законом процедури та прав заявників не порушує.
8. Вирішуючи спір в частині позовних вимог стосовно оскарження постанови НКРЕКП від 03.03.2015 №583, суди попередніх інстанцій у оскаржуваних судових рішеннях наводили мотиви про те, що предмет спору в цій частині фактично відсутній, оскільки вказана постанова втратила чинність згідно з постановою Національної комісії від 07.07.2016 №1224.
9. Крім того, судами зазначено, що позивачі у спірних правовідносинах не наділені адміністративною процесуальною дієздатністю в частині пред`явлення позову щодо визнання відсутності компетенції (повноважень) у Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, щодо прийняття постанови (рішень) про встановлення (зміну) тарифів (цін) на природний газ, що використовується для потреб населення, а також відсутності компетенції (повноважень) у ОСОБА_4, призначеного на підставі Указу Президента України №969/2014 від 30.12.2014 "Про тимчасове виконання обов`язків Голови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", щодо підписання постанови (рішень) Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивачем - ОСОБА_1 подано касаційну скаргу в якій останній, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу на новий судовий розгляд, задовольнити позов у повному обсязі, а також визнати протиправними дії КМУ і НКРЕКП стосовно прийняття спірних постанов, визнати їх такими, що не відповідають нормативному акту вищої юридичної сили, незаконними і нечинними з моменту прийняття.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Кабінетом Міністрів України з метою забезпечення державних соціальних гарантій у сфері житлово-комунального обслуговування, приведення існуючих норм споживання житлово-комунальних послуг до їх фактичного обсягу споживання, дотримання принципу соціальної справедливості під час надання пільг і субсидій, відповідно до статей 5, 9 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", прийнято постанову №409 від 06.08.2014 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування", якою встановлено громадянам, які відповідно до законодавства мають субсидію на оплату житлово-комунальних послуг та мають пільги на оплату житлово-комунальних послуг, соціальні норми житла для оплати користування житлом/утримання житла, централізованого та індивідуального опалення (теплопостачання) незалежно від джерела та виду енергії, а також установлено соціальні нормативи користування житлово-комунальними послугами, щодо оплати яких держава надає пільги та встановлює субсидії. Зазначена постанова Кабінету Міністрів України набрала чинності з 01.10.2014.
12. Постановою Кабінету Міністрів України №409 від 06.08.2014 (в редакції, що була чинною на час її прийняття) встановлені єдині для всієї України: соціальні норми житла громадянам, які відповідно до законодавства мають субсидію на оплату житлово-комунальних послуг, для:
оплати користування житлом/утримання житла - 13,65 кв. метра загальної площі на одну особу та додатково 35,22 кв. метра на домогосподарство;
централізованого та індивідуального опалення (теплопостачання) незалежно від джерела та виду енергії - 13,65 кв. метра опалюваної площі на одну особу та додатково 35,22 кв. метра на домогосподарство;
соціальні норми житла громадянам, які відповідно до законодавства мають пільги на оплату житлово-комунальних послуг, для:
оплати користування житлом/утримання житла - 21 кв. метр загальної площі на одну особу та додатково 10,5 кв. метра на сім`ю;
централізованого та індивідуального опалення (теплопостачання) незалежно від джерела та виду енергії - 21 кв. метр опалюваної площі на одну особу та додатково 10,5 кв. метра на сім`ю;
а також соціальні нормативи користування житлово-комунальними послугами, на які надаються пільги та субсидії:
для індивідуального опалення (теплопостачання) - 7 куб. метрів природного газу на 1 кв. метр опалюваної площі на місяць в опалювальний період (у разі використання природного газу для індивідуального опалення), 65 кВт·г на 1 кв. метр опалюваної площі на місяць в опалювальний період (у разі використання електричної енергії для індивідуального опалення);
для користування послугами з централізованого постачання холодної води - 2,4 куб. метра на одну особу на місяць (за наявності централізованого постачання гарячої води), 4,0 куб. метрів на одну особу на місяць за відсутності централізованого постачання гарячої води;
для користування послугами з централізованого постачання гарячої води - 1,6 куб. метра на одну особу на місяць;
для користування послугами з централізованого водовідведення - 4,0 куб. метри на одну особу на місяць;
для користування послугами з газопостачання - 6 куб. метрів на одну особу на місяць (за наявності газової плити та централізованого гарячого водопостачання), 9 куб. метрів на одну особу на місяць (за наявності газової плити в разі відсутності централізованого гарячого водопостачання та газового водонагрівача), 18 куб. метрів на одну особу на місяць, за наявності газової плити та газового водонагрівача;
для користування послугами з електропостачання в житлових приміщеннях (будинках) - 90 кВт·г на місяць на сім`ю (домогосподарство) з однієї особи і додатково 30 кВт·г на місяць на кожного іншого члена сім`ї (домогосподарства), але не більш як 210 кВт·г на місяць, обладнаних стаціонарними електроплитами, за наявності централізованого постачання гарячої води - 130 кВт·г на місяць на сім`ю (домогосподарство) з однієї особи і додатково 30 кВт·г на місяць на кожного іншого члена сім`ї (домогосподарства), але не більш як 250 кВт·г на місяць; обладнаних стаціонарними електроплитами, за відсутності централізованого постачання гарячої води - 150 кВт·г на місяць на сім`ю (домогосподарство) з однієї особи і додатково 30 кВт·г на місяць на кожного іншого члена сім`ї (домогосподарства), але не більш як 270 кВт·г на місяць; не обладнаних стаціонарними електроплитами, за відсутності централізованого постачання гарячої води та газових водонагрівальних приладів - 120 кВт·г на місяць на сім`ю (домогосподарство) з однієї особи і додатково 30 кВт·г на місяць на кожного іншого члена сім`ї (домогосподарства), але не більш як 240 кВт·г на місяць; у селах і селищах міського типу для громадян, яким відповідно до законодавства держава забезпечує безоплатне освітлення житла, - 30 кВт·г на місяць на одну особу;
для користування послугами з вивезення побутових відходів - 0,4167 куб. метра на одну особу на місяць.
13. 03.03.2015 Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до пункту 4 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік", Закону України "Про засади функціонування ринку природного газу", Указу Президента України від 10.09.2014 №715 "Про затвердження Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", постанови Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 №869 "Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги" (із змінами), розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.02.2015 №129-р "Про схвалення проекту Листа про наміри Уряду України і Національного банку України до Міжнародного валютного фонду та проекту Меморандуму про економічну та фінансову політику" та з урахуванням листа Міністерства фінансів України (від 28.02.2015 №31-12240-03/6404) і положень Меморандуму про економічну та фінансову політику (Лист про наміри від 27.02.2015 №3080/0/2-15 Уряду України і Національного банку України до Міжнародного валютного фонду), прийнято постанову №583 "Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення", якою встановлено роздрібні ціни на природний газ, що використовується для потреб населення (з урахуванням податку на додану вартість, збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності, тарифів на послуги з транспортування, розподілу і постачання природного газу за регульованим тарифом). Вищезазначена постанова набрала чинності з 01.04.2015.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. У касаційній скарзі позивач стверджує, що справа була розглянута судами неповно, зокрема, не взято до уваги усіх доказів і не надано їм належної оцінки, не з`ясовано усіх обставин справи.
15. Скаржник, як і при розгляді справи у судах попередніх інстанцій, наголошує на тому, що постанова Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 №409 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" фактично призвела до зменшення соціальних норм споживання житлово-комунальних послуг, внаслідок чого позивачі опинились у ситуації, коли вони не можуть забезпечити належний, гідний рівень та умови життя і достатнє харчування. Це, на думку позивача, порушує права, гарантовані йому Конституцією України (статті 46, 48). При цьому, скаржник вважає, що оскаржувана постанова НКРЕКП від 03.03.2015 №583 "Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення" обмежує його існуючі права і свободи та порушує конституційні права на достатній життєвий рівень.
16. Позивач наполягає й на тому, що встановлена спірною постановою НКРЕКП від 03.03.2015 №583 "Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення" ціна на газ є економічно необґрунтованою та безпідставно завищеною у декілька раз, а оскаржувана постанова КМУ від 06.08.2014 №409 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" прийнята без належного обґрунтування підстав необхідності її прийняття, з порушенням частин другої та третьої статті 2 Закону України від 22.10.1993 №3551-XII "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", статті 30 Закону України від 24.06.2004 №1875-IV "Про житлово-комунальні послуги", чинного станом на час виникнення спірних правовідносин, зокрема, без дотримання задекларованих у цій статті принципів державного регулювання цін/тарифів на житлово - комунальні послуги, в тому числі, гарантії випередження зростання доходів населення над зростанням цін/тарифів на такі послуги.
17. Зазначає скаржник і про те, що оскаржувані постанови, на його думку, суперечать пункту 3 Державного класифікатора соціальних стандартів і нормативів, затвердженого наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 17.06.2002 №29.
18. При цьому, на переконання ОСОБА_1, КМУ вийшов за межі своїх повноважень і незаконно обмежив його споживчі права та інтереси у правовідносинах з виконавцями (продавцями) послуг у разі повного невиконання чи неналежного виконання ними своїх обов`язків, а також порушив Указ Президента України від 28.12.2007 "Про Концепцію ціноутворення у сфері житлово-комунальних послуг" й досі не розробив та не перебачив на державному рівні заходів щодо реалізації Концепції, передбачених цим Указом.
19. Касаційна скарга містить посилання й на те, що постанова Національної комісії від 03.03.2015 №583 "Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення" прийнята з порушенням Регламенту Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого наказом НКРЕКП від 17.09.2014 №3 (далі - Регламент НКРЕКП).
20. Зокрема, як стверджує скаржник, при прийнятті оспорюваної ним постанови, НКРЕКП було порушено вимоги пункту 4.27 Регламенту, а саме - не дотримано строку опублікування оголошення про проведення засідання у формі відкритого слухання не пізніше ніж за три робочі дні до проведення засідання Комісії.
21. Окрім цього, касаційна скарга містить доводи про порушення НКРЕКП порядку оприлюднення проекту спірної постанови Національної комісії, передбаченого Законом України від 13.01.2011 №2939-VI "Про доступ до публічної інформації", оскільки такого оприлюднення, згідно з твердженнями позивача, взагалі не було здійснено.
22. Не погоджуючись із висновками судів попередніх інстанцій та обґрунтовуючи незаконний характер постанови НКРЕКП від 03.03.2015 №583 "Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення", ОСОБА_1 посилається й на те, що ця постанова зареєстрована у Міністерстві юстиції України з порушенням постанови КМУ від 28.12.1992 №731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно - правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Так, у статті 48 Конституції України закріплено право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло, а частина третя статті 46 Основного Закону України визначає, що пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
24. Право кожного на житло передбачене статтею 47 Конституції України, якою також визначено, що держава створює умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. Громадянам, які потребують соціального захисту, житло надається державою та органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону.
25. Правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій визначає Закон України від 05.10.2000 №2017-III "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" (преамбула до цього Закону), за визначенням статті 1 якого державні соціальні стандарти - встановлені законами, іншими нормативно-правовими актами соціальні норми і нормативи або їх комплекс, на базі яких визначаються рівні основних державних соціальних гарантій.
26. У цій же статті вищеназваного акту законодавства наводяться й визначення таких термінів і понять:
державні соціальні гарантії - встановлені законами мінімальні розміри оплати праці, доходів громадян, пенсійного забезпечення, соціальної допомоги, розміри інших видів соціальних виплат, встановлені законами та іншими нормативно-правовими актами, які забезпечують рівень життя не нижчий від прожиткового мінімуму;
прожитковий мінімум - вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості;
соціальні норми і нормативи - показники необхідного споживання продуктів харчування, непродовольчих товарів і послуг та забезпечення освітніми, медичними, житлово-комунальними, соціально-культурними послугами;
нормативи витрат (фінансування) - показники поточних і капітальних витрат з бюджетів усіх рівнів на забезпечення задоволення потреб на рівні, не нижчому від державних соціальних стандартів і нормативів.
27. У відповідності до вимог статті 3 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" формування державних соціальних стандартів і нормативів здійснюється за такими принципами: забезпечення визначених Конституцією України соціальних прав та державних соціальних гарантій достатнього життєвого рівня для кожного; законодавчого встановлення найважливіших державних соціальних стандартів і нормативів; диференційованого за соціально-демографічними ознаками підходу до визначення нормативів; наукової обґрунтованості норм споживання та забезпечення; соціального партнерства; гласності та громадського контролю при їх визначенні та застосуванні; урахування вимог норм міжнародних договорів України у сфері соціального захисту та трудових відносин.
28. Згідно з статтею цього ж Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" державні соціальні стандарти і нормативи формуються, встановлюються та затверджуються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України за участю та погодженням з іншими сторонами соціального партнерства, якщо інше не передбачено Конституцією України та законами України.
29. Державні соціальні нормативи у сфері житлово-комунального обслуговування встановлюються з метою визначення державних гарантій щодо надання житлово-комунальних послуг та розмірів плати за житло і житлово-комунальні послуги, які забезпечують реалізацію конституційного права громадянина на житло. До їх числа відносяться: гранична норма оплати послуг з утримання житла, житлово-комунальних послуг залежно від отримуваного доходу; соціальна норма житла та нормативи користування житлово-комунальними послугами, щодо оплати яких держава надає пільги та встановлює субсидії малозабезпеченим громадянам; показники якості надання житлово-комунальних послуг (стаття 9 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії").
30. Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
31. За правилами статті 116 Конституції України, окрім іншого: забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (пункти 1, 2, 10 цієї статті).
32. Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України від 27.02.2014 №794-VII "Про Кабінет Міністрів України" згідно з положеннями статті 19 якого діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
33. Статтею 20 цього ж Закону встановлені основні повноваження Кабінету Міністрів України, зокрема, у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, в тому числі: забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян; виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин (абзаци перший-третій пункту 2 частини першої цієї статті).
34. Кабінет Міністрів України спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону (частини перша, друга статті 41 Закону України "Про Кабінет Міністрів України").
35. За приписами частин першої, другої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
36. Частиною третьою статті 4 вищевказаного Закону встановлено, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.
37. На виконання цієї норми Закону України "Про Кабінет Міністрів України" постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950 затверджено Регламент Кабінету Міністрів України, який встановлює порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України (далі - Кабінет Міністрів), підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності (далі у тексті цієї постанови також Регламент КМУ).
38. Відповідно до пункту 2 параграфу 29 розділу 4 глави 1 Регламенту КМУ постанови Кабінету Міністрів видаються з питань: затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання; затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього.
39. Пунктами 1, 3 параграфу 32 розділу 4 глави 2 Регламенту Кабінету Міністрів України встановлено, що проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту. Проекти регуляторних актів Кабінету Міністрів готуються з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", та відповідно до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року №308.
40. Приписами параграфів 33, 34 глави 2 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України встановлено, що головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів. Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції. Проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).
Під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів розробник аналізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання, причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації.
41. Главою 3 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України "Погодження та консультації" визначено, що розробник надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів). Заінтересований орган зобов`язаний за зверненням розробника у строк, встановлений § 38 цього Регламенту, взяти участь в опрацюванні та погодженні проекту акта Кабінету Міністрів у частині, що стосується його компетенції. Свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів керівник заінтересованого органу доводить до відома розробника шляхом надсилання листа, до якого додається завізований ним проект акта, а також зауваження в разі їх наявності. У разі наявності зауважень проект візується із зауваженнями. Строк погодження проекту акта Кабінету Міністрів заінтересованими органами становить не більш як 10 робочих днів. У разі коли заінтересований орган протягом 10 робочих днів не висловив свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів, проект вважається погодженим без зауважень.
42. За результатами правової експертизи проекту акта Кабінету Міністрів Мін`юст оформляє висновок за встановленою ним формою, невід`ємними частинами якого є висновки за результатами експертизи на відповідність проекту акта положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, а в разі, коли проект акта належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, - на його відповідність acquis communautaire. Висновок підписує Міністр, а у разі його відсутності - перший заступник Міністра (параграф 46 глави 4 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України).
43. Внесення проектів актів Кабінету Міністрів регламентовано главою 5 розділу 4 Регламенту КМУ, відповідно до параграфів 49, 50 якого проект акта Кабінету Міністрів, підготовлений з дотриманням вимог цього Регламенту, візується керівником органу, який є головним розробником, або особою, що його заміщує, та вноситься до Кабінету Міністрів разом із супровідним листом.
До проекту акта Кабінету Міністрів додаються:
пояснювальна записка, у якій викладаються підстава та мета розроблення проекту, результати аналізу проблеми, наводиться обґрунтування необхідності прийняття акта, зазначаються позиція заінтересованих органів та заходи, здійснені для врегулювання розбіжностей (якщо проект подано з розбіжностями), відомості про наявність або відсутність у проекті акта правил і процедур, які можуть містити ризики вчинення корупційних правопорушень, відсутність ознак дискримінації (крім позитивних дій), відображаються фінансово-економічні розрахунки та пропозиції щодо визначення джерел покриття можливих втрат доходів або додаткових видатків бюджету, а також очікувані соціально-економічні результати реалізації акта. Якщо реалізація акта не потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, про це окремо зазначається в записці;
довідка про погодження проекту акта;
протокол узгодження позицій (у разі потреби);
висновок Мін`юсту;
порівняльна таблиця (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів);
проект акта та матеріали до нього разом з їх електронними копіями.
44. Розглянутий на засіданні урядового комітету та завізований Першим віце-прем`єр-міністром, Віце-прем`єр-міністром проект акта Кабінету Міністрів включається до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів. Акт Кабінету Міністрів приймається, якщо за результатами розгляду на засіданні до нього не висловлено зауважень (параграф 55-1 глави 7 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України).
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
45. На підставі аналізу вищенаведених приписів законодавства колегія суддів дійшла висновку про те, що Кабінет Міністрів України, реалізуючи наявні у нього і передбачені Конституцією та законами України повноваження в області соціальної політики, наділений компетенцією щодо формування, встановлення та затвердження на загальнодержавному рівні державних соціальних стандартів і нормативів, в тому числі, у сфері житлово-комунального обслуговування, до яких відносяться, зокрема: гранична норма оплати послуг з утримання житла, житлово-комунальних послуг залежно від отримуваного доходу; соціальна норма житла та нормативи користування житлово-комунальними послугами, щодо оплати яких держава надає пільги та встановлює субсидії малозабезпеченим громадянам.
46. Практична реалізація таких повноважень здійснюється КМУ у відповідності до встановленого законом порядку і завершується прийняттям відповідного рішення (у даному випадку у формі постанови Уряду), якому передує процедура розроблення, опрацювання і підготовки проекту відповідного акту, у межах якої здійснюється його погодження з усіма заінтересованими органами, Мінфіном та Мінекономрозвитку, проводиться аналіз стану справ у відповідній сфері правового регулювання, наводяться причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначається предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, а також оформлюється висновок Мін`юсту за результатами правової експертизи на відповідність проекту акта положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини.
47. У межах процедури підготовки і прийняття КМУ актів нормативно-правового характеру також здійснюється аналіз проблеми, у зв`язку з якою виникла необхідність нормативного врегулювання Урядом України у рамках його компетенції тих чи інших суспільних відносин, наводиться обґрунтування необхідності прийняття акта, зазначаються позиція заінтересованих органів та заходи, здійснені для врегулювання розбіжностей (якщо проект подано з розбіжностями), відомості про відсутність ознак дискримінації (крім позитивних дій), відображаються фінансово-економічні розрахунки та пропозиції щодо визначення джерел покриття можливих втрат доходів або додаткових видатків бюджету, а також очікувані соціально-економічні результати реалізації акта.
48. У справі ж, яка розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що КМУ було дотримано порядок та процедуру прийняття оскаржуваної постанови і це підтверджується наданими до матеріалів справи: пояснювальною запискою до проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" за підписом Віце-прем`єр міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В.Б. із зазначенням обґрунтування необхідності прийняття акту, обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акту, обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики, прогнозу результатів; довідкою про погодження проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" за підписом Віце-прем`єр міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В.Б.; висновком Міністерства юстиції України від 26.08.2014 за результатами правової експертизи до проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування"; порівняльною таблицею до проекту вказаної постанови Кабінету Міністрів України, протоколом узгодження позицій щодо проекту спірної постанови Кабінету Міністрів України за підписом Віце-прем`єр міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В.Б.
49. Судовим розглядом цієї справи встановлено й те, що як вбачається з листа Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України, як розробника проекту оскаржуваної постанови, наданого на вимогу суду апеляційної інстанції, для встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування Мінрегіоном разом з Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, та експертами проекту "Реформа міського теплозабезпечення в Україні" проведено наукове статистично-аналітичне дослідження споживання комунальних послуг та стану забезпечення житловою площею соціально незахищених громадян України, здійснено аналіз чинного законодавства щодо встановлення норм споживання житлово-комунальних послуг, відповідно до яких населенню надаються пільги і житлові субсидії. Для визначення соціальних нормативів на житлово-комунальні послуги загалом було використано 54,9 тис. справ домогосподарств - одержувачів житлових субсидій, які обліковують спожиті послуги за приладами обліку та за результатами досліджень соціальні нормативи у сфері житлово-комунального обслуговування встановлено за середніми нормами фактичного споживання послуг. З метою достовірного визначення соціальних нормативів споживання послуг постачання холодної/гарячої води при розробці проекту постанови отримано висновок ДУ "Інститут гігієни та медичної екології ім. О.М. Марзаєва АМН України", яким зазначено, що запропоновані соціальні норми води забезпечують фізіологічні, санітарно-гігієнічні та побутові потреби людини на добу. Коригуючі коефіцієнти визначено відповідно до КТМ 204 України 244-94 "Норми та вказівки по нормуванню витрат палива та теплової енергії на опалення житлових та громадських споруд, а також на господарсько-побутові потреби в Україні" та Національного стандарту України "Будівельна кліматологія" ДСТУ-Н Б В.1.1-27:2010 з урахуванням поверховості будинків та регіональних відмінностей.
50. Проект оскаржуваної постанови погоджено з усіма заінтересованими центральними органами виконавчої влади та соціальними партнерами, а саме з Мінсоцполітики, Міненерговугіллям, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Мінекономрозвитку, Мінфіном, Асоціацією міст України, Держпідприємництвом, СПО профспілок та профспілкових об`єднань та СПО сторони роботодавців на національному рівні. Також Мінрегіон отримав позитивну оцінку проекту постанови від Міжнародного валютного фонду в Україні, який, зокрема, зазначив, що проект постанови посилює механізм отримання житлових субсидій залежно від доходу домогосподарств та не позначиться на існуючій схемі отримання компенсацій. Міністерство юстиції за результатами правової експертизи проекту акта погодило його із зауваженнями, які було враховано.
51. Крім того, як встановлено судами попередніх інстанцій та відображено в оскаржуваних судових рішеннях, за результатами розгляду проекту спірної постанови та аналізу регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8, 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та згідно статті 21 цього ж Закону Державною службою України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва прийнято рішення №520 від 16.07.2014 про погодження проекту регуляторного акту, яким погоджено проект постанови Кабінету Міністрів України "Про встановленні деяких соціальних нормативів у сфері житлово-комунального обслуговування (соціальної норми житла та соціальних нормативів користування житлово-комунальними послугами, щодо оплати яких держава надає пільги та встановлює субсидії)".
52. З урахуванням вищенаведеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, з якими погоджується й колегія суддів Верховного Суду, що відповідачем було дотримано процедури оприлюднення проекту та прийняття регуляторного акту у відповідності до вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а оскаржувана постанова прийнята Кабінетом Міністрів України з дотриманням критеріїв, визначених статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України, обґрунтовано, на підставі проведеного наукового статистично-аналітичного дослідження споживання комунальних послуг та стану забезпечення житловою площею соціально незахищених громадян України та з метою забезпечення державних соціальних гарантій у сфері житлово-комунального обслуговування, приведення існуючих норм споживання житлово-комунальних послуг до їх фактичного обсягу споживання, дотримання принципу соціальної справедливості під час надання пільг і субсидій, відповідно до вимог статей 5, 9 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії".
53. Надаючи оцінку висновкам судів попередніх інстанцій про те, що при прийнятті оскаржуваної постанови КМУ дів з дотриманням принципу пропорційності та справедливого балансу між приватним інтересом окремої особи та інтересами суспільства, колегія суддів зазначає таке.
54. Частиною другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
55. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
56. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
57. До спірних правовідносин судами попередніх інстанцій була застосовна стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), відповідно до якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
58. У постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, зокрема, від 01.10.2019 у справі №826/3943/16, від 30.07.2020 у справі №295/3897/17, неодноразово зазначалось, що концепція "майна" в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції має автономне значення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві: певні інші права та інтереси, що становлять активи, також можуть вважатися "правом власності", а відтак і "майном". Отже, при з`ясуванні змісту поняття "майно" недостатньо керуватися національним законодавством держав-учасниць Конвенції. Щоб вирішити питання щодо застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції до конкретної справи, ЄСПЛ повинен з`ясувати, чи надають обставини справи в цілому заявнику право на самостійний інтерес, що захищається цією статтею. Аналізуючи практику розгляду ЄСПЛ справ щодо порушення права володіння майном, можемо зробити висновок, що поняття "майно", як і "власність", має досить широке тлумачення й охоплює цілу низку економічних інтересів (активів) - як матеріальних, так і нематеріальних та включає в себе право на пенсію та соціальні виплати.
59. Як стверджували позивачі під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій та наголошують у касаційній скарзі, прийняття КМУ оскаржуваної постанови призвело до збільшення розміру видатків на утримання належного їм майна - квартири, у якій вони проживають, у зв`язку з чим грошові кошти, які отримані ними у вигляді пенсійних і соціальних витрат, не можуть бути витрачені ними на особисті та побутові потреби, одяг, харчування й вже не забезпечують належний рівень життя.
60. Колегія суддів акцентує увагу на тому, що діяльність Кабінету Міністрів України, з огляду на закріплений за ним конституційно-правовий статус вищого органу у системі органів виконавчої влади, враховує, насамперед "суспільний інтерес", спрямовується на досягнення загальносуспільних цілей і забезпечення, в тому числі, проведення внутрішньої політики держави, зокрема, у сфері соціального захисту населення.
61. У практиці ЄСПЛ (пункт 46 рішення Суду від 21.02.1986 у справі №3/1984/75/119 "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства" (Case of James and others v. the United Kingdom) наголошувалося на тому, що поняття "інтересів суспільства" необхідно розуміти широко. Завдяки безпосередньому знанню суспільства та його потреб національні органи влади мають у принципі кращі, ніж міжнародний суд, можливості для оцінки того, що відповідає "суспільним інтересам". Суд, визнавши природним, що свобода розсуду, якою користується законодавчий орган у здійсненні соціальної та економічної політики, має бути широкою, поважатиме рішення такого органу у визначенні того, що відповідає "інтересам суспільства", лише тоді, коли таке рішення має відповідне обґрунтування.
62. У справі "Брумареску проти Румунії" (рішення від 28.11.1999; Заява №28342/95; пункт 78) ЄСПЛ вказував, що будь-яке втручання у право власності має також відповідати вимозі пропорційності. Як Суд неодноразово наголошував, вимоги загального інтересу суспільства мають справедливо врівноважуватися з вимогами захисту основних прав особи, і пошук такої справедливої рівноваги є невід`ємною умовою всієї Конвенції. Далі Суд нагадує, що необхідної рівноваги не буде досягнуто, якщо на заінтересовану особу покладатиметься особистий і надмірний тягар.
63. Оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України, як встановлено судами попередніх інстанцій, є належним чином обґрунтованою і прийнята з урахуванням аналізу фактичних показників споживання житлово-комунальних послуг одержувачами житлових субсидій й за результатами наукових статистично-аналітичних досліджень споживання комунальних послуг та стану забезпечення житловою площею соціально незахищених громадян України, з метою забезпечення державних соціальних гарантій у сфері житлово-комунального обслуговування, приведення існуючих норм споживання житлово-комунальних послуг до їх фактичного обсягу споживання, дотримання принципу соціальної справедливості під час надання пільг і субсидій.
64. При цьому, зважаючи на юридичну природу, зміст і спрямованість нормативного регулювання спірного у цій справі акту Уряду України, колегія суддів констатує, що останній не встановлює для заявників додаткових, окрім існуючих, обов`язків з утримання належного їм житла, жодним чином не впливає на розмір вже отримуваних позивачами пенсійних і соціальних виплат, не скасовує і не змінює обсягу наявних у них та закріплених у національному законодавстві пільг та компенсацій з оплати житлово-комунальних послуг, а тому твердження скаржника про порушення його прав, гарантованих статтями 46-48 Конституції України, Верховний Суд вважає необґрунтованими.
65. За наведеного, колегія суддів констатує, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано відхилили доводи позивачів про те, що спірна постанова КМУ звужує їх права та покладає на них надмірний тягар з оплати послуг за площу квартири, яка перевищує соціальну норму житла, а також погоджується з висновками судів стосовно того, що при прийнятті оскаржуваної постанови держава в особі Кабінету Міністрів України діяла з дотриманням принципу пропорційності та справедливого балансу між приватним інтересом окремої особи та інтересами суспільства, враховуючи, що встановлені державні соціальні стандарти у сфері житлово-комунального обслуговування забезпечують єдиний для всієї України підхід до визначення норм споживання житлово-комунальних послуг окремих категорій громадян, які потребують підтримки держави.
66. Доводи ж касаційної скарги таких висновків не спростовують і не містять належних, вагомих і достатньо обґрунтованих міркувань, переконливих аргументів, які б давали підстави вважати інакше.
67. Верховний Суд погоджується й з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що позивачі у спірних правовідносинах не наділені адміністративною процесуальною дієздатністю в частині пред`явлення позову щодо визнання відсутності компетенції (повноважень) у Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, щодо прийняття постанови (рішень) про встановлення (зміну) тарифів (цін) на природний газ, що використовується для потреб населення, а також відсутності компетенції (повноважень) у ОСОБА_4, призначеного на підставі Указу Президента України №969/2014 від 30.12.2014 "Про тимчасове виконання обов`язків Голови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", щодо підписання постанови (рішень) Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
68. Надаючи оцінку таким висновкам судів попередніх інстанцій, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на правову позицію, викладену в ухвалі Верховного Суду від 28.02.2019 у справі №9901/70/19, відповідно до якої під компетенційним спором вважається спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Їхня особливість полягає у тому, що сторони у них - як позивач, так і відповідач - є суб`єктами владних повноважень. Завдання суду в таких спорах - встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.
69. У цій же ухвалі Суд зазначав, що компетенційні спори виникають виключно в межах реалізації функцій публічно-правового характеру суб`єктами владних повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача. Сталою судовою практикою є визначення спірної компетенції між двома суб`єктами владних повноважень (ухвала Вищого адміністративного суду України від 08.11.2017 у справі №289/568/16-а). Розмежування компетенції різних органів має ґрунтуватися зокрема на положенні щодо недопущення дублювання їхніх повноважень.
70. Однак категорія "реалізація компетенції" визначає, що можуть мати місце не лише спори про її розмежування. Такі спори можуть виникати на підставі прийняття рішення, вчинення дій суб`єктом владних повноважень, які, з позиції іншого суб`єкта владних повноважень, не відповідають закону, виходять за межі компетенції відповідача або прийняті з порушенням встановленої процедури тощо.
71. У спірному ж випадку, позивачі є фізичними особами й не наділеними управлінською компетенцією, як і не виконують у спірних правовідносинах жодних публічно-владних управлінських функцій, а тому у ситуації, що розглядається, відсутній компетенційний спір у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України. Позовні вимоги у тому вигляді, у якому вони сформульовані ОСОБА_1, а саме - про визнання відсутності компетенції (повноважень) відповідача, не призводять до вирішення цього спору і не забезпечують реального захисту і відновлення тих прав, щодо захисту яких подано позов. Тому, у такому випадку, завдання адміністративного судочинства не виконується.
72. Разом з тим, колегія суддів вважає, що оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій, в частині, якою вирішено позовні вимоги стосовно визнання незаконною і скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №583 від 03.03.2015 "Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення", не відповідають критерію обґрунтованості, визначеному частиною третьою статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
73. Вищеназваною нормою процесуального права встановлено, що обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
74. Відмовляючи у задоволенні частини позовних вимог про визнання незаконною і скасування спірної постанови НКРЕКП, суди виходили лише з того, що остання втратила свою чинність згідно з постановою Національної комісії від 07.07.2016 №1224, а тому предмет спору в цій частині фактично відсутній.
75. В той же час, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
76. Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 підкреслив значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.
77. У цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначав, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
78. Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції. Чинній станом на час звернення до суду з цим позовом, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
79. Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України у вищенаведеній редакції кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується передбачено статтею 6 цього Кодексу.
80. Для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлений статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції до 15.12.2017, що була чинною на час звернення до суду (стаття 264 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції після 15.12.2017).
81. За змістом частини першої цієї статті такий порядок поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
82. Частиною другою статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
83. Відповідно до частини третьої статті 264 КАС у редакції після 15.12.2017 нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.
84. Зі змісту положень цієї частини Кодексу адміністративного судочинства України випливає, що оскаржувати можна чинні, активні нормативно-правові акти, а звідси - не підлягають оскарженню нормативно-правові акти, які втратили чинність. Таке ж розуміння права на оскарження актів однаковою мірою застосувалося й до їхнього оскарження на час дії Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, чинній до 15.12.2017.
85. Аналогічний підхід до застосування норм процесуального права наведено й у постанові Верховного Суду від 14.12.2019 у справі №826/5493/16.
86. При цьому, дія нормативно-правового акта, має вплив на права та обов`язки осіб, на яких поширюється його дія, як на дату набрання чинності актом, так і упродовж перспективної дії цього документа. Суб`єкт правовідносин, до якого буде застосований чи застосується цей акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права чи інтереси, за наявності відповідного обґрунтування, може оскаржити нормативно-правовий акт як відразу після часу набрання ним чинності, так і будь-коли й тоді, коли нормативно-правовий акт чинний і продовжує регулювати певні відносини, внаслідок яких, з погляду суб`єкта правовідносин, відбувається порушення його прав та/чи законних інтересів.
87. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 14.02.2019 (у справі №826/5493/16), від 13.03.2019 (у справі №712/8985/17) та від 18.07.2019 (у справі № 826/16725/17).
88. За приписами частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній станом на час розгляду і вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
89. Згідно з положеннями частин першої, четвертої, п`ятої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України у тій же редакції розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.
90. У випадку, що розглядається, станом на момент звернення позивачів до суду спірна постанова НКРЕКП була чинною і її дія безпосередньо поширювалась на заявників, у зв`язку з чим останні мали право на оскарження цього акту й судовий захист порушених, за їхньою думкою, прав та інтересів, обґрунтовано очікували на належний розгляд цієї справи у суді з наданням відповідної правової оцінки кожному з наведених ними аргументів, з перевіркою їх відповідними доказами.
91. Тим більше, що у даному конкретному випадку залежно від оцінки на предмет законності спірної постанови Національної комісії напряму залежало вирішення й інших, похідних позовних вимог про відшкодування матеріальної та моральної шкоди, які так і не були вирішені по суті судами попередніх інстанцій.
92. Саме лише посилання судів першої та апеляційної інстанцій на те, що оскаржувана постанова НКРЕКП під час розгляду цієї справи втратила чинність, не звільняє суд від обов`язку встановити і проаналізувати вплив цього акту на права, інтереси та обов`язки позивачів, а також щодо повного і всебічного офіційного з`ясування усіх обставин справи і перевірки їх доказами.
93. Суд же касаційної інстанції, в силу встановлених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України повноважень, на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, тобто вирішує виключно питання права, і не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
94. Для встановлення конкретних ознак (критеріїв) мотивованості судового рішення слід також врахувати практики ЄСПЛ, наприклад, у справі "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно статті 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі "Hirvisaari v. Finland", заява № 49684/99; пункт 30).
95. У іншому рішенні, зокрема, у справі "Серявін та інші проти України" (заява №4909/04; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі "Hirvisaari v. Finland", заява №49684/99, пункт 30). На важливість дотримання судами вимоги щодо мотивованості (обґрунтованості) рішень йдеться також у ряді інших рішень ЄСПЛ.
96. Так, в пункті 31 рішення у справі "Волошин проти України" (№15853/08) та пункті 22 рішення у справі "Бацаніна проти Росії" (№3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає "справедливого балансу між сторонами", і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.
97. У пункті 25 рішення у справі "Проніна проти України" (№63566/00), пункту 13 рішення у справі "Петриченко проти України" (№2586/07) та пункту 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.
98. Крім цього у пункті 42 рішення у справі "Бендерський проти України" (№22750/02) вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (… ). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом.
99. Таким чином, згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики ЄСПЛ, можна дійти висновку про такі критерії мотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; 3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
100. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
101. Оскільки, як встановлено за наслідками касаційного розгляду справи, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи та перевірку їх доказами, то це, у відповідності до пункту 3 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд.
102. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам та усім аргументам, наведеним у позовній заяві, перевірити їх доказами, та постановити рішення, яке відповідає до вимогам 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
103. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15.01.2020 №460-IX,