ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
24 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/165/20
Провадження № 11-301заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
за участю:
секретаря судового засідання Сороки Л. П.,
позивача ОСОБА_1,
представника позивача - Харчука В. І.,
представниці відповідача - Пантюхової Л. Р.,
розглянула у судовому засіданні в режимі відеоконференції справу № 9901/165/20 за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним і скасування указу Президента України та поновлення на посаді
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 вересня 2020 року (у складі колегії суддів Мартинюк Н. М., Єресько Л. О., Жука А. В., Загороднюка А. Г., Мельник-Томенко Ж. М.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. 30 червня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 25 жовтня 2014 року № 824/2014 про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Управління Служби безпеки України в Тернопільській області;
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Управління Служби безпеки України в Тернопільській області.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що звільнення його з роботи з підстав, установлених Законом України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII "Про очищення влади" (далі - Закон № 1682-VII), є незаконним та порушує його права. Зокрема, ОСОБА_1 зазначає, що норма Закону № 1682-VII, на підставі якої його звільнено, не відповідає нормам міжнародного права і Конституції України, оскільки містить дискримінаційні положення, які наказують звільняти зі служби тільки через сам факт зайняття особою однієї з визначених посад упродовж певного проміжку часу.
ОСОБА_1 з посиланням на рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 17 жовтня 2019 року у справі "Полях проти України" зауважує, що він був звільнений зі служби виключно через те, що на підставі пункту 8 частини першої статті 3 Закону № 1682-VII посада, яку він обіймав, відповідала критерію люстрації. Звільнення позивача з посади ґрунтувалося лише на самому факті зайняття ним певної посади у конкретний проміжок часу за відсутності жодних доказів здійснення позивачем будь-яких заходів (як безпосередньо, так і опосередковано), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Тому вважає, що люстраційні заходи у виді звільнення застосовані до нього з порушенням принципу індивідуалізації та становлять втручання, яке не є пропорційним до поставленої законної мети.
3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 липня 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху на підставі частини п`ятої та восьмої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме у зв`язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду.
4. 27 липня 2020 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшла заява про усунення недоліків.
5.Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 вересня 2020 року визнано неповажними причини пропуску ОСОБА_1 строку звернення до суду, позовну заяву повернуто позивачеві.
6. Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу з тих підстав, що вважає постановлену Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду ухвалу від 02 вересня 2020 року незаконною й такою, що перешкоджає реалізації позивачем права на доступ до суду. Просить ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 вересня 2020 року скасувати, а справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.
7.Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 25 вересня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 вересня 2020 року та призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.
8. 19 жовтня 2020 року до Великої Палати Верховного Суду від представника Президента України надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому він просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 вересня 2020 року - без змін.
9. Ухвалою від 18 листопада 2020 року Велика Палата Верховного Суду призначила розгляд цієї справи в судовому засіданні та визнала явку позивача та відповідача в цій справі обов`язковою.
10.18 лютого 2021 року до Великої Палати Верховного Суду від представника позивача - Харчука В. І. надійшла заява про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 23 лютого 2021 року зазначену заяву задовольнила.
Фактичні обставини справи, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин
11. З 26 січня 2009 року по 05 червня 2013 року ОСОБА_1 перебував на посаді заступника начальника Управління Служби безпеки України в Рівненській області.
12. Указом Президента України від 13 жовтня 2014 року № 805/2014 ОСОБА_1 призначено начальником Управління Служби безпеки України в Тернопільській області.
13. Указом Президента України від 25 жовтня 2014 року № 824/2014 ОСОБА_1 звільнено з посади начальника Управління Служби безпеки України в Тернопільській області.
14. 17 березня 2020 року ОСОБА_1 звернувся із запитом до Міністерства юстиції України з метою отримання інформації про підстави та дату внесення відомостей стосовно нього до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади".
15.Листом від 23 березня 2020 року № 13809/6476-26-20/13 Міністерство юстиції України повідомило позивача про те, що відомості щодо нього внесені до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" 12 березня 2018 року на підставі листа Служби безпеки України від 01 березня 2018 року № 11/2-2082, яким Міністерству юстиції України надано інформацію, необхідну для внесення відомостей до зазначеного Реєстру.
16.Листом від 21 травня 2020 року № 3/3-3-9-з/116 Служба безпеки України надала копії документів, що вказують на підстави звільнення позивача у 2014 році.
Зокрема, відповідно до витягу з наказу Голови Служби безпеки України від 27 жовтня 2014 року № 10/29-ос позивача звільнено з посади за пунктом 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України (з підстав, передбачених Законом № 1682-VII) з 25 жовтня 2014 року на підставі Указу Президента України від 25 жовтня 2014 року № 824/2014.
17. Не погодившись із такими підставами звільнення, ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом.
Оцінка рішення суду першої інстанції
18. Повертаючи позивачеві позовну заяву, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що причини пропуску строку звернення до суду є неповажними.
Зокрема, суд першої інстанції, посилаючись на частину першу статті 4, частину десяту статті 5 Закону № 1682-VII, зазначив, що звільненню ОСОБА_1 із займаної посади передувала перевірка відповідно до Закону № 1682-VII, згода на проходження якої зазначається у заяві, що складається особою власноручно, що, своєю чергою, дозволяє дійти висновку про обізнаність позивача щодо підстав його звільнення.
Тому Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що скаржник не довів об`єктивну неможливість звернення до суду у 2014 році з метою запобігання пропуску встановленого законом строку звернення до адміністративного суду, що могло б свідчити про його намір відновити свої порушені права, та не надав доказів існування поважних причин, що унеможливили своєчасне звернення до суду з позовом.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
19. В апеляційній скарзі на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 вересня 2020 року ОСОБА_1 зазначає, що суд першої інстанції не надав належного обґрунтування для відхилення аргументів, наведених у заяві про усунення недоліків, ухвалив передчасну та незаконну ухвалу, що перешкоджає реалізації позивачем права на доступ до суду.
На думку позивача, застосовані судом першої інстанції обмеження порушують саму сутність права, оскільки, не оскарживши своє звільнення протягом одного місяця, скаржник назавжди втрачає право оскаржити також і поширену на нього заборону строком на 10 років, яка є триваючою.
20. До того ж, ОСОБА_1 зазначає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду на стадії відкриття провадження у справі встановив факти, які неможливо встановити без розгляду справи по суті. Зокрема, покликаючись на проведення перевірки відносно позивача, суд не встановив, чи проводилась така перевірка взагалі.
21. Крім того, позивач вказує про те, що строк на оскарження він не пропустив, оскільки про підстави свого звільнення дізнався у березні 2020 року, коли виявив, що відомості щодо нього перебувають у Єдиному державному реєстрі осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади". ОСОБА_1 зауважує, що з наданих Службою безпеки України копій документів випливає, що відомості щодо нього були внесені до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади"більше ніж через 3,5 року після звільнення, а тому він не міг виявити їх раніше.
Позиція Президента України щодо апеляційної скарги ОСОБА_1 .
22. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначає, що судом першої інстанції постановлено обґрунтоване та мотивоване рішення, а доводи апеляційної скарги є безпідставними й такими, що не підлягають задоволенню.
23.Зокрема, відповідач підкреслює, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що позивач мав об`єктивну можливість своєчасно дізнатися про підстави свого звільнення з посади та, як наслідок, підстави прийняття Указу Президента України від 25 жовтня 2014 року № 824/2014.
24.Відповідач зауважує, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду також правильно визнав необґрунтованими посилання позивача на внесення інформації щодо нього до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" як обставину, яка свідчить про відсутність пропуску строків на звернення до суду. До того ж позивач не зазначив причин неподання такого позову у визначений законодавством строк з моменту, коли він дізнався про своє звільнення - 25 жовтня 2014 року; не зазначив причин неможливості звернення до відповідних органів для надання йому роз`яснення причин його звільнення (у випадку, якщо такі причини невідомі); не вчинив будь-яких інших дій, які б свідчили про незгоду позивача з оскаржуваним Указом Президента України.
Оцінка спірних правовідносин та висновків суду, рішення якого переглядається
25. Велика Палата Верховного Суду, заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, дійшла висновку про те, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких мотивів.
26. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
27. Положеннями частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
28. Водночас відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
29. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2019 року у справі № 9901/82/19, від 05 лютого 2020 рокуу справі № 9901/425/19, від 27 травня 2020 року у справі № 9901/546/19 та інших.
30. Відповідно до частини третьої статті 122 КАС України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
31. Вирішуючи питання про порушення позивачем строків звернення до адміністративного суду, необхідно встановити, яким є предмет позову та коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
32. Згідно із частиною п`ятою статті 122 КАС України для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
33. Поняття публічної служби визначене пунктом 17 частини першої статті 4 КАС України. Зокрема, публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
34. Як слідує з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, предметом позову в цій справі є припинення публічної служби, зокрема правомірність підстав звільнення скаржника з посади начальника Управління Служби безпеки України в Тернопільській області.
35. Відповідно до частини першої статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
36. Аналіз наведених норм свідчить про те, що у випадку, коли особа вважає, що її права при прийнятті, проходженні або звільненні з публічної служби були порушені, вона має право звернутися до суду у більш стислі строки, ніж на загальних підставах. Звернення до суду з пропуском цього строку за відсутності поважних причин позбавляє таку особу права захисту в судовому порядку.
37. Відтак початок перебігу строків звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
38. Так, за висновками ЄСПЛ, загалом прийнятним вважається встановлення в національному законодавстві процесуальних обмежень та вимог з метою належного здійснення правосуддя; проте вони не повинні підривати саму суть права на доступ до суду (рішення ЄСПЛ від 16 грудня 1992 року у справі Hadjianastassiou v. Greece, параграф 33).
39. Як установлено судом першої інстанції та слідує з матеріалів справи, оскаржуваний Указ Президента України № 824/2014 видано 25 жовтня 2014 року.
40. 30 червня 2020 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
У позові ОСОБА_1 зазначив, що про підстави звільнення з посади дізнався після ознайомлення 28 травня 2020 року з витягом з наказу Голови Служби безпеки України від 27 жовтня 2014 року № 10/29-ос. Відтак зазначає, що відлік строку звернення до суду із цим позовом розпочався з 29 травня 2020 року.
41. На обґрунтування поважності причин несвоєчасного звернення із цим позовом до суду позивач зазначив, що при звільненні йому було видано два документи: Указ Президента України від 25 жовтня 2014 року № 824/2014 та трудову книжку із записом № 7 "Звільнено з посади начальника Управління Служби безпеки України в Тернопільській області" і зазначено підставу - Указ Президента України № 824/2014.
Зазначений Указ Президента України не містить посилання на застосування щодо позивача Закону № 1682-VII.
42. Оцінюючи зазначені доводи про поновлення строку звернення до адміністративного суду, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких мотивів.
43. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон № 1682-VII.
44. Відповідно до статті 1 цього Закону очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону № 1682-VII).
45. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону № 1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України.
46. За правилами пункту 8 частини першої статті 3 Закону № 1682-VII, заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року: керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
47. З матеріалів справи слідує, що ОСОБА_1 . Указом Президента України від 25 жовтня 2014 року було звільнено з посади начальника Управління Служби безпеки України в Тернопільській області.
48. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1682-VII упродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб:
1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів;
2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному вебсайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади"у порядку та строки, визначені цим Законом.
49. Не оцінюючи правомірність підстав для звільнення позивача, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що ОСОБА_1 25 жовтня 2014 року звільнений з посади начальника Управління Служби безпеки України в Тернопільській області на підставі пункту 8 частини першої статті 3 Закону № 1682-VІІ, оскільки у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року він перебував на посаді, яка передбачена пунктом 7 частини першої статті 2 Закону № 1682-VІІ (сукупно більше одного року).
50. З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду вважає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов помилкового висновку про те, що звільненню скаржника із займаної посади передувала перевірка відповідно до Закону № 1682-VІІ.
Зокрема, відповідно до листа Управління роботи з особовим складом Служби безпеки України від 20 травня 2020 року № 11/2-3574к у матеріалах особової справи ОСОБА_1 немає інформації за результатами проведеної перевірки, передбаченої Законом № 1682-VІІ, оскільки ним не було подано заяви зі згодою на проведення такої перевірки, як передбачено статтею 4 Закону № 1682-VІІ.
51. Водночас Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що з урахуванням викладеного, підстави для поновлення ОСОБА_1 строку на звернення до суду, відсутні.
Зокрема Велика Палата Верховного Суду не може погодитись з доводами представника позивача про те, що строк на оскарження Указу Президента України не пропущено у зв`язку з тим, що до таких спорів повинен застосовуватися місячний строк на оскарження після спливу 10-річного строку, протягом якого на позивача поширюються заборони, визначені Законом № 1682-VII.
52. Зі змісту норм, що підлягають застосуванню у цій справі слідує, що на законодавчому рівні не визначено інших строків звернення до суду у випадку звільнення особи з публічної служби з підстав передбачених Законом № 1682-VІІ, аніж тих, що передбачені частиною п`ятою статті 122 КАС України.
53. До того ж, у судовому засіданні ОСОБА_1 зазначив, що був обізнаний із вимогами пункту 8 частини першої статті 3 Закону № 1682-VII, згідно з якої до нього застосовується заборона визначена частиною третьою статті 1 цього Закону.
54. Позивачем також не наведено причин, які перешкоджали йому упродовж 2014-2020 років звернутися до Служби безпеки України з метою з`ясування підстав звільнення його з посади начальника Управління Служби безпеки України в Тернопільській області.
55. Відтак Велика Палата Верховного Суду зазначає, що ОСОБА_1 не навів об`єктивних причин неможливості дізнатися про підстави свого звільнення, оскільки відповідна інформація наявна в Єдиному державному реєстрі осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади"та є відкритою і доступною, а також, як зазначив сам позивач, була предметом чисельних публікацій у засобах масової інформації.
56. З урахуванням зазначеного Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для поновлення строку звернення до суду, однак мотиви прийняття такого рішення підлягають зміні в редакції цієї постанови.