ГОЛОВНА ПРО СИСТЕМУ ЦІНИ ОПЛАТА КОНТАКТИ

1. Правова система ipLex360
2. Судові прецеденти
3. Постанова суду

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 березня 2021 року

м. Київ

Справа № 9901/246/20

Провадження № 11-426заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В. С.,

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Штелик С. П.,

за участю секретаря судового засідання Сороки Л. П.,

учасники справи:

позивач ОСОБА_1

представник відповідача - Мовіле О. С.,

розглянула в судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року (судді Жук А. В., Смокович М. І., Загороднюк А. Г., Калашнікова О. В., Шевцова Н. В.) у справі № 9901/246/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним і нечинним Указу Президента України та

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У серпні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправним і нечинним Указ Президента України від 28 липня 2020 року № 297/2020 "Про утворення військово-цивільної адміністрації" (далі - Указ).

2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що рішенням Сєвєродонецької міської ради Луганської області (далі - Сєвєродонецька міськрада) від 19 серпня 2019 року № 4041 його було затверджено на посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради. Проте 12 серпня 2020 року міський голова на виконання Указу видав розпорядження № 285-К, яким звільнив позивача із займаної посади. Отже, внаслідок оскаржуваного Указу було припинено публічну службу позивача в органі місцевого самоврядування - Сєвєродонецькій міськраді.

3. Позивач стверджував, що Указ виданий з порушенням вимог Закону України від 03 лютого 2015 року № 141-VIII "Про військово-цивільні адміністрації" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 141-VIII), Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) та порушує зобов`язання, які взяла на себе Україна відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року, ратифікованої Законом України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР (дата набрання чинності для України - 01 січня 1998 року).

4. На думку ОСОБА_1, Указ був протиправно застосований до території, на яку дія Закону № 141-VIII не поширюється, оскільки відповідно до Указу Президента України від 30 квітня 2018 року № 116/2018 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року "Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях" з 14 години 30 квітня 2018 року широкомасштабна антитерористична операція завершується та розпочинається операція Об`єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, тобто району проведення антитерористичної операції на сьогодні не існує. Поняття "район відсічі збройної агресії Російської Федерації" законодавством України не визначено. До того ж відповідно до положень статті 78 Закону № 280/97-ВР непроведення сесії у строк, установлений законом, не є підставою для припинення повноважень міської ради, проте має наслідком призначення позачергових виборів цієї ради. При цьому рада продовжує виконувати свої повноваження до обрання її нового складу.

5. Позивач зазначав, що до дня видання Указу міська рада та її виконавчі органи у місті Сєвєродонецьку виконували всі повноваження в повному обсязі та забезпечували життєдіяльність населення, а саме: були запроваджені необхідні карантинні заходи, відбувався масштабний ремонт міських доріг та тротуарів, реконструкція вуличного освітлення, благоустрій скверів та міського парку, здійснювалася підготовка до опалювального сезону, надавалася фінансова допомога жителям міста, які потребують такої допомоги, та інше. Крім цього, Сєвєродонецька міськрада є повноважною, хоча й не проводила сесії понад 3 місяці. Лише у липні 2020 року було проведено три засідання виконавчого комітету Сєвєродонецької міськради, а саме 08, 15 і 22 липня 2020 року, на яких прийнято 72 рішення.

Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

6. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 25 листопада 2020 року відмовив у задоволенні позову.

7. Судове рішення мотивовано тим, що:

- з огляду на положення статей 1 і 3 Закону № 141-VIII умовами утворення військово-цивільних адміністрацій населених пунктів є наявність підстав вважати, що сільські, селищні, міські ради та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладених на них Конституцією та законами України повноважень, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання. Іншою умовою є право на створення військово-цивільних адміністрацій в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції;

- протягом травня - липня 2020 року сесія Сєвєродонецької міськради не проводилася, а тому є підтвердженим факт невиконання органом місцевого самоврядування вимог частини п`ятої статті 46 Закону № 280/97-ВР;

- з огляду на лист Сєвєродонецької міської виборчої комісії Луганської області від 28 квітня 2020 року № 325 загальний склад місцевої ради становить 36 депутатів, поточний повноважний склад - 20 депутатів, а також існує судовий спір щодо правомірності відкликання за народною ініціативою 22 депутатів Сєвєродонецької міськради (майже 2/3 складу місцевої ради), поданий до суду 03 березня 2020 року та ще не призначений до розгляду (справа № 360/954/20), тож факт неможливості Сєвєродонецькою міськрадою здійснювати належним чином покладені на неї Конституцією та законами України повноваження є доведеним;

- згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02 грудня 2015 року № 1275-р "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, та визнання такими, що втратили чинність, деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України" (зі змінами, внесеними згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 року № 28-р; далі - Розпорядження № 1275-р) у Луганській області місто обласного значення Сєвєродонецьк (Сєвєродонецька міськрада) є населеним пунктом, на території якого здійснювалася антитерористична операція. При цьому з огляду на абзац перший частини першої статті 1 Закону № 141-VIIIвійськово-цивільні адміністрації можуть утворюватися в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, що вказує на поширення району відсічі збройної агресії Російської Федерації на більшу територію, ніж район проведення антитерористичної операції;

- на цей час створена Луганська обласна військово-цивільна адміністрація, яка відповідно до вимог абзацу другого частини першої статті 1 Закону № 141-VIII діє як тимчасовий державний орган у Луганській області у складі Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначена для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції;

- у зв`язку з нездійсненням Сєвєродонецькою міськрадою та її виконавчими органами покладених на них Конституцією та законами України повноважень та зважаючи на те, що місто Сєвєродонецьк розташоване в зоні, на яку поширюється дія Закону № 141-VIII, Президент України в порядку, передбаченому цим Законом, задля нормалізації життєдіяльності населення мав право прийняти рішення щодо утворення в цьому місті військово-цивільної адміністрації.

8. За висновком суду першої інстанції, видання Президентом України оспорюваного Указу є необхідним заходом в умовах, які склались у місті Сєвєродонецьку ще з 2014 року. Крім цього, суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість доводів позивача щодо його протиправного звільнення на підставі оскаржуваного Указу з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, оскільки зазначеним Указом будь-яких рішень стосовно позивача не приймалося.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

9. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що оскаржуване рішення є незаконним та необґрунтованим, оскільки суд при його ухваленні: не застосував закон, який підлягав застосуванню; визнав установленими обставини справи, які не ґрунтуються на доказах та суперечать наданим позивачем доказам; неправильно витлумачив закон; не надав оцінки правовій невизначеності підстав прийняття акта Президента України; помилково застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права.

10. Позивач указав на те, що в судовому засіданні він наводив докази, а саме посилання на інформацію, оприлюднену на офіційному сайті Сєвєродонецької міськради (http://sed-rada.gov.ua/normativna-baza/arhiv-rishen-vikonavchogo-komitetu), про те, що останнє засідання виконавчого комітету Сєвєродонецької міськради відбулося 22 липня 2020 року, тобто за тиждень до видання Указу. Отже, оскаржуваний Указ, виданий Президентом України на підставі Закону № 141-VIII, всупереч Конституції України та Європейській хартії місцевого самоврядування, припинив у місті Сєвєродонецьку здійснення місцевого самоврядування, яке існувало на час видання Указу.

11. Скаржник зазначив, що оскаржуваний Указ був виданий виключно на підставі листа керівника Луганської обласної військово-цивільної адміністрації. Проте суд першої інстанції не з`ясував, чи входить ініціювання створення військово-цивільних адміністрацій до повноважень цієї посадової особи. На думку позивача, цей лист є звичайним зверненням громадянина, тому для видання Президентом України на його підставі відповідного Указу викладені в листі відомості підлягають перевірці. Однак Офіс Президента України наданої керівником Луганської обласної військово-цивільної адміністрації інформації не перевірив, зокрема, не звертався за поясненнями до Сєвєродонецької міськради. Не зробив такої перевірки і суд першої інстанції.

12. ОСОБА_1 указав на те, що обставини, які суд першої інстанції вважав доведеними, не відповідають фактичним матеріалам справи та не підтверджуються доказами. Так, суд послався на те, що окремими посадовими особами Сєвєродонецької міськради вчиняються дії, спрямовані на узурпацію влади, порушення визначеного статтею 5 Конституції України принципу народовладдя тощо. Проте в дійсності всі рішення від імені територіальної громади, у тому числі з бюджетних та земельних питань, приймали не посадові особи, а депутати Сєвєродонецької міськради шляхом голосування на сесіях. Ці депутати були обрані на місцевих виборах 25 жовтня 2015 року, тому міська рада була і є легітимним представницьким органом Сєвєродонецької територіальної громади. Що стосується проведення сесій після відкликання 2/3 депутатів від складу ради, то 78-ма, 79-та й 80-та сесії Сєвєродонецької міськради проводилися в той час, коли була чинною ухвала Луганського окружного адміністративного суду від 19 березня 2020 року у справі № 360/954/20 про забезпечення позову депутатів Сєвєродонецької міськради до Сєвєродонецької виборчої комісії щодо відкликання депутатів.

13. Крім того, посилання суду на те, що начебто Сєвєродонецька міськрада, її виконавчий орган не здійснюють належним чином покладених на них Конституцією та законами України повноважень, не підтверджуються доказами. Проте доказами, які надав позивач (скриншоти з офіційного сайту Сєвєродонецької міськради), підтверджено, що протягом 2020 року повноваження виконувалися належним чином: відбувалося будівництво нових тротуарів, ремонт доріг, реконструкція зовнішнього освітлення, упорядкування парку, скверів та вулиць, здійснювалися протиепідемічні заходи, без збоїв надавалися населенню всі види комунальних послуг, міські транспортні послуги, у місті не було заборгованості із зарплат у бюджетній сфері, за рахунок міського бюджету надавалася допомога соціально незахищеним верствам населення тощо. У судовому рішенні не вказано жодного з визначених законодавством України повноважень, яке б не здійснювалося в місті Сєвєродонецьку неналежним чином.

14. ОСОБА_1 також вважав надуманою підставу видання оскаржуваного Указу, на яку послався суд першої інстанції, про те, що в правоохоронних органах знаходяться кримінальні провадження за фактами протиправних дій посадових осіб виконавчого комітету Сєвєродонецької міськради, пов`язані з незаконним розпорядженням земельними ділянками, розтратою бюджетних коштів у сфері освіти, медицини, житлово-комунального господарства тощо. Так, на час видання Указу посадовими особами Сєвєродонецької міськради були ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_1, ОСОБА_7, стосовно яких немає жодного кримінального провадження.

15. На переконання скаржника, така підстава видання оскаржуваного Указу, як неефективне використання коштів місцевого бюджету внаслідок дезорганізованого функціонування Сєвєродонецької міськради та її виконавчого органу, суперечить як звіту щодо виконання бюджету за 2019 рік, так і звіту за 9 місяців 2020 року, з яких убачається, що основні показники бюджету міста були перевиконані. Крім цього, така підстава видання оскаржуваного Указу, як начебто неналежне освоєння коштів Державного фонду регіонального розвитку (далі - ДФРР), також суперечить доказам, наданим позивачем. У 2020 році Луганська обласна військово-цивільна адміністрація підтримала лише один проєкт, який Сєвєродонецька міськрада пропонувала для фінансування з ДФРР, а саме будівництво заплавного мосту № 1. Результати моніторингу стану використання коштів ДФРР на 17 липня 2020 року оприлюднені Міністерством розвитку громад та територій України, доступні за гіперпосиланням: http://dfrr.minregion.gov.ua/foto/projt reg info news/2020/07/dodatok-14.07.2020.xlsx. З наведених даних видно, що передбачені кошторисом на співфінансування на 2020 рік усі кошти Сєвєродонецького міського бюджету (30 % від загального обсягу фінансування) надійшли і були освоєні ще в першому півріччі. Що стосується коштів ДФРР, то станом на 17 липня 2020 року надійшло лише 30 % коштів, передбачених кошторисом, з яких 43 % коштів було освоєно. Зазначена в оскаржуваному судовому рішенні підстава видання оскаржуваного Указу про те, що начебто в місті занедбана інфраструктура та що не знаходять свого вирішення й інші питання життєдіяльності міста Сєвєродонецька, є, на переконання скаржника, викривленим оціночним судженням, не підкріпленим доказами. Скаржник зазначає, що надавав до суду докази, що спростовують цю неправдиву інформацію і доводять те, що інфраструктура міста знаходиться в належному стані і що питання життєдіяльності міста вирішуються (скриншот результатів моніторингу соціально-економічного розвитку міст обласного значення у 2019 році, доступний за гіперпосиланням: http://loga.gov.ua/oda/about/depart/economy/reytingova ocinka). За результатами цього моніторингу місто Сєвєродонецьк займало в 2019 році перше місце серед міст обласного підпорядкування. У рейтингу соціально-економічного розвитку найбільших міст України, оприлюдненому 04 березня 2020 року (https://ua.korrespondent.net/ukraine/politics/4200057-reitynh-miskykh-holiv-2020), місто Сєвєродонецьк займало 18 місце серед 34 найбільших міст України з населенням понад 100 тис.

16. ОСОБА_1 зазначив, що висновок суду першої інстанції про те, що факт неможливості здійснювати Сєвєродонецькою міськрадою належним чином покладені на неї Конституцією і законами України повноваження є доведеним з огляду на те, що загальний склад місцевої ради становить 36 депутатів, поточний повноважний склад - 20 депутатів, а також наявний судовий спір щодо правомірності відкликання за народною ініціативою 22 депутатів Сєвєродонецької міськради (майже 2/3 складу місцевої ради), поданий до суду 03 березня 2020 року та ще не призначений до розгляду (справа № 360/954/20), суперечить частині шостій статті 45 Закону № 280/97-ВР, відповідно до якої у разі дострокового припинення повноважень деяких депутатів, унаслідок чого до складу ради входить менш як дві третини депутатів, до обрання необхідної кількості депутатів така рада вважається повноважною за наявності більше половини депутатів від загального складу ради.Тобто при загальному складі ради у 36 осіб повноважною є рада, до складу якої входять 19 депутатів. Наявність судового спору щодо незаконності відкликання депутатів, на думку позивача, також не є перешкодою для скликання сесії міської ради.

17. Скаржник також посилається на помилковість тверджень суду про те, що непроведення сесії міської ради є підставою для утворення військово-цивільної адміністрації в місті відповідно до частини другої статті 3 Закону № 141-VIII, оскільки непроведення сесії є підставою для утворення військово-цивільних адміністрацій у районі, області відповідно до частини третьої цієї статті, а для утворення військово-цивільних адміністрацій у населених пунктах (селах, селищах, містах) згідно із частиною другою цієї статті підставою є нездійснення відповідними радами покладених на них Конституцією та законами України повноважень. Відповідно до частини першої статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія є формою роботи, а не повноваженням місцевої ради. Повноваження місцевого самоврядування визначені статтями 25-41 цього Закону. Що стосується факту невиконання Сєвєродонецькою міськрадою вимог частини п`ятої статті 46 Закону № 280/97-ВР, то це не є підставою, на думку скаржника, для утворення в місті Сєвєродонецьку військово-цивільної адміністрації. Правові наслідки такого порушення передбачені пунктом 2 частини першої та частиною четвертою статті 78 Закону № 280/97-ВР, а відтак за наявності фактів невиконання органом місцевого самоврядування вимог частини п`ятої статті 46 цього Закону Президент України мав ініціювати прийняття Верховною Радою України постанови про призначення позачергових виборів. До того ж відповідно до частини сьомої статті 78 Закону № 280/97-ВР місцева рада, щодо якої Верховна Рада України прийняла рішення про призначення позачергових виборів, продовжує діяти до обрання нового складу відповідної ради.

18. Крім цього, ОСОБА_1 зазначив, що висновок суду першої інстанції про необґрунтованість доводів позивача щодо його протиправного звільнення на підставі оскаржуваного Указу з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, оскільки зазначеним Указом жодних рішень стосовно позивача не приймалося, суперечить абзацу п`ятому частини першої статті 3 Закону № 141-VIII, відповідно до якого в день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, їх виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів, інших посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах місцевого самоврядування, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації відповідного населеного пункту (населених пунктів). На виконання вказаної норми та на підставі Указу розпорядженням від 12 серпня 2020 року № 285-К позивача було звільнено із займаної посади.

19. На переконання скаржника, суд першої інстанції також порушив його право на справедливий суд, оскільки не надав оцінки: доводу позивача про те, що оскаржуваний Указ порушив право на місцеве самоврядування, передбачене Європейською хартією місцевого самоврядування та статтею 160 Конституції України; клопотанню позивача про визнання доказу неналежним і недопустимим стосовно листа Сєвєродонецької міської виборчої комісії про те, що 78-ма, 79-та й 80-та сесії Сєвєродонецької міськради начебто були проведені незаконно; клопотанню позивача про витребування у відповідача письмових доказів, а саме переліку повноважень Сєвєродонецької міськради, які начебто не виконувалися на час видання Указу. Крім цього, внаслідок ухвали суду від 27 жовтня 2020 року про відмову в задоволенні клопотання позивача щодо участі в судовому засіданні в режимі відеоконференції судове засідання 28 жовтня 2020 року відбулося без його участі. ОСОБА_1 також стверджує, що не отримав відповіді на заяву про видачу ухвал, прийнятих судом у засіданні 28 жовтня 2020 року; судова повістка про виклик у судове засідання, призначене на 25 листопада 2020 року, надійшла позивачу поштою 26 листопада 2020 року, тобто після судового засідання, а про судове засідання позивач довідався з мережі Інтернет.

20. На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити його позовні вимоги.

Рух апеляційної скарги

21. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16 грудня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року, а ухвалою від 11 січня 2021 рокупризначила справу до розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги

22. У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що доводи апеляційної скарги є необґрунтованими й безпідставними.

23. Представник Президента України вказав на те, що оскільки з 10 квітня 2020 року по день видання оскаржуваного Указу сесії Сєвєродонецької міськради не скликалися, це стало підставою для створення тимчасового органу - військово-цивільної адміністрації міста Сєвєродонецька Луганської області, а отже, Президент України правомірно видав оскаржуваний Указ на виконання положень частини другої статті 3 Закону № 141-VIII.

24. На думку сторони відповідача, суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що військово-цивільні адміністрації можуть утворюватися в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, що вказує на поширення району відсічі збройної агресії Російської Федерації на більшу територію, ніж район проведення антитерористичної операції. Також суд першої інстанції правильно врахував наявність на цей час Луганської обласної військово-цивільної адміністрації, яка відповідно до вимог абзацу другого частини першої статті 1 Закону № 141-VIII створена як тимчасовий державний орган у Луганській області, що діє у складі Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначена для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції. Крім цього, правильним є висновок суду першої інстанції про те, що оскільки місто Сєвєродонецьк віднесене до населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, то на це місто поширюється дія Закону № 141-VIII.

25. У зв`язку з викладеним представник Президента України просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 листопада 2020 року в цій справі - без змін.

26. У судовому засіданні суду апеляційної інстанції позивач підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити з викладених у ній підстав.

27. Представник відповідачапросив оскаржуване рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції

28. 02 липня 2020 року голова Луганської обласної державної адміністрації - керівник Луганської обласної військово-цивільної адміністрації Гайдай С. В. звернувся до Офісу Президента України з листом № 1/01.01-04-2839 про утворення, зокрема, військово-цивільної адміністрації у місті Сєвєродонецьку.

29. До вказаного листа було додано лист Сєвєродонецької міської виборчої комісії Луганської області від 28 квітня 2020 року № 325, згідно з яким загальний склад Сєвєродонецької міськради складає 36 депутатів, кількісний поточний повноважний склад - 20 депутатів, за народною ініціативою відповідно до статті 41 Закону № 280/97-ВР відкликано 16 депутатів Політичної партії (далі - ПП) "Опозиційний блок". Зазначено, що станом на 02 липня 2020 року за списком налічується 20 депутатів, серед яких від ПП "Наш край" - 9 депутатів, від ПП "Європейська солідарність" (Партія "Блок Петра Порошенка "Солідарність") - 4 депутати, від ПП "Об`єднання "Самопоміч" - 3 депутати, від ПП "Всеукраїнське об`єднання "Батьківщина" - 2 депутати, від ПП "Радикальна партія Олега Ляшка" - 2 депутати. Остання сесія Сєвєродонецької міськради відбулася 03 квітня 2020 року.

30. У вказаному листі голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника Луганської обласної військово-цивільної адміністрації зазначено, що окремими посадовими особами Сєвєродонецької міськради вчиняються дії, спрямовані на узурпацію влади, порушення визначеного статтею 5 Конституції України принципу народовладдя, незаконне розпорядження бюджетними коштами та майном територіальної громади. Також указано на те, що питання утворення військово-цивільних адміністрацій уже порушувалося Луганською обласною державною адміністрацією перед Секретарем Ради національної безпеки і оборони України, Міністерством у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України, Офісом Президента України, Радою національної безпеки і оборони України, Віце-прем`єр-міністром України - Міністром з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій.

31. 28 липня 2020 року Президент України видав Указ, яким на виконання Закону № 141-VIII утворив військово-цивільну адміністрацію міста Сєвєродонецька Луганської області, зобов`язав командувача Об`єднаних сил, голову Луганської обласної державної адміністрації здійснити відповідно до Закону № 141-VIII заходи, пов`язані з утворенням зазначеної військово-цивільної адміністрації.

32. Вважаючи цей Указ відповідача протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

33. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

34. Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

35. Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

36. Відповідно до частин першої, другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені.

Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

37. Згідно з пунктом 17 частини першої статті 106 Конституції України Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України.

38. Частиною третьою статті 106 Конституції України визначено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави.

39. 28 лютого 2015 року набрав чинності Закон № 141-VIII, який визначає організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, що не має на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування.

40. Відповідно до абзацу першого частини першої статті 3 цього Закону військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням Президента України.

41. Таким чином, на виконання норм статей 102, 106 Конституції України законодавець визначив право Президента України у разі потреби приймати рішення про утворення військово-цивільних адміністрацій як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління.

42. Згідно із частиною першою статті 1 Закону № 141-VIII для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, у районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації.

Військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі проведення антитерористичної операції) або у складі Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції.

43. У частинах першій та другій статті 1 Закону України від 02 вересня 2014 року № 1669-VII "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" визначено, що період проведення антитерористичної операції - час між датою набрання чинності Указом Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року № 405/2014 та датою набрання чинності Указом Президента України про завершення проведення антитерористичної операції або військових дій на території України.

Територія проведення антитерористичної операції - територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року № 405/2014.

44. 02 грудня 2015 року Кабінет Міністрів України Розпорядженням № 1275-р затвердив перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, згідно з яким у Луганській області місто обласного значення Сєвєродонецьк (Сєвєродонецька міськрада) є населеним пунктом, на території якого здійснювалася антитерористична операція.

45. 24 лютого 2018 року набрав чинності Закон України від 18 січня 2018 року № 2268-VIII "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях" (далі - Закон № 2268-VIII), яким, зокрема, запроваджено здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях під керівництвом Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України.

46. 30 квітня 2018 року Президент України Указом № 116 увів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року "Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях".

47. Цього ж дня Президент України підписав наказ Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України "Про початок операції Об`єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської областей".Згідно із цим наказом з 14 години 30 квітня 2018 року розпочато операцію Об`єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської областей. Відтак антитерористична операція під керівництвом Антитерористичного центру при Службі безпеки України припинена.

48. Аналіз указаних нормативно-правових актів свідчить про те, що у зв`язку з прийняттям Закону № 2268-VIII створена нова правова основа для вирішення завдання з відсічі ворожій агресії на території Донецької та Луганської областей, унаслідок чого фактично було переформатовано антитерористичну операцію в операцію Об`єднаних сил з передачею управління від Служби безпеки України до Об`єднаного оперативного штабуЗбройних Сил України.

49. Отже, на території Донецької та Луганської областей продовжено особливий режим, на який поширюється дія Закону № 141-VIII.

50. З часу початку операції Об`єднаних сил продовжує діяти Луганська обласна військово-цивільна адміністрація, утворена на підставі Указу Президента України від 05 березня 2015 року № 123/2015 "Про утворення військово-цивільних адміністрацій".

51. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про безпідставність доводів позивача щодо непоширення на територію міста Сєвєродонецька Луганської області положень Закону № 141-VIII.

52. Відповідно до частини другої статті 3 Закону № 141-VIII військово-цивільні адміністрації населених пунктів утворюються в одному чи декількох населених пунктах (селах, селищах, містах), у яких сільські, селищні, міські ради та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання.

53. Як установив суд першої інстанції, підставами для ініціювання розгляду питання щодо утворення військово-цивільної адміністрації міста Сєвєродонецька Луганської області були:

- порушення вимог частини п`ятої статті 46 Закону № 280/97-ВР стосовно непроведення протягом квітня - липня 2020 року сесій Сєвєродонецької міськради;

- відомості про те, що окремими посадовими особами Сєвєродонецької міськради вчиняються дії, спрямовані на узурпацію влади, порушення визначеного статтею 5 Конституції України принципу народовладдя, незаконне розпорядження бюджетними коштами та майном територіальної громади з посиланням, зокрема, на лист Сєвєродонецької міської виборчої комісії від 28 квітня 2020 року № 325, у якому констатовано незаконність скликання та проведення 78-ї, 79-ї, 80-ї сесій Сєвєродонецької міськради з огляду на участь у сесіях міської ради депутатів, які позбавлені депутатських повноважень, вчинення дій, пов`язаних з узурпацією влади та присвоєнням владних повноважень, порушення принципу народовладдя, незаконне розпорядження бюджетними коштами та майном комунальної форми власності;

- висновок про те, що Сєвєродонецька міськрада, її виконавчий орган не здійснюють належним чином покладених на них Конституцією та законами України повноважень;

- відомості про те, що правоохоронними органами порушено кримінальні провадження за фактами протиправних дій посадових осіб виконавчого комітету Сєвєродонецької міськради, пов`язані з незаконним розпорядженням земельними ділянками, розтратою бюджетних коштів у сфері освіти, медицини, житлово-комунального господарства тощо;

- розташування міста Сєвєродонецька, у якому відповідно до Розпорядження

№ 1275-р здійснювалася антитерористична операція, на відстані близько 40 км від лінії зіткнення.

54. У доводах апеляційної скарги позивач посилається на помилковість тверджень суду про те, що непроведення сесії міської ради є підставою для утворення військово-цивільної адміністрації в місті відповідно до частини другої статті 3 Закону № 141-VIII, оскільки непроведення сесії є підставою для утворення військово-цивільних адміністрацій у районі, області відповідно до частини третьої цієї статті, а для утворення військово-цивільних адміністрацій у населених пунктах (селах, селищах, містах) згідно із частиною другою цієї статті підставою є нездійснення відповідними радами покладених на них Конституцією та законами України повноважень.

55. Повноваження сільських, селищних, міських рад визначено главою 1 розділу ІІ Закону № 280/97-ВР.

56. Статтею 26 указаного Закону визначено виключну компетенцію сільських, селищних міських рад, а саме перелік питань, вирішення яких віднесено до виключної компетенції пленарних засідань сільських, селищних міських рад.

57. Згідно із частиною першою статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

58. Частиною п`ятою статті 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

59. Розміщеною на офіційному вебсайті Сєвєродонецької міськради інформацією підтверджується, що остання сесія цієї міської ради відбулася 03 квітня 2020 року. Відповідно до архіву рішень сесій міської ради остання позачергова 80-та сесія Сєвєродонецької міськради проведена 10 квітня 2020 року. Проєктами рішень Сєвєродонецької міськради передбачено розгляд питань, що відносяться до її компетенції (у тому числі щодо відведення земельних ділянок) та призначені на розгляд у квітні - травні 2020 року.

60. Проте з 10 квітня 2020 року по день видання оскаржуваного Указу (28 липня 2020 року) сесії Сєвєродонецької міськради не скликалися.

61. З огляду на встановлення факту непроведення сесій Сєвєродонецької міськради протягом травня - липня 2020 року, що не спростовується позивачем, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про фактичне невиконання вказаним органом місцевого самоврядування покладених на нього Конституцією та законами України повноважень.

62. Водночас неможливість здійснення належним чином Сєвєродонецькою міськрадою визначених Конституцією та законами України повноважень підтверджується також листом Сєвєродонецької міської виборчої комісії Луганської області від 28 квітня 2020 року № 325, відповідно до якого загальний склад місцевої ради становить 36 депутатів, поточний повноважний склад ради - 20 депутатів, при цьому існує судовий спір щодо правомірності відкликання за народною ініціативою 22 депутатів Сєвєродонецької міськради (майже 2/3 складу міської ради), поданий до суду 03 березня 2020 року та непризначений до розгляду на час підготовки цього листа.

63. Жодних доказів, що підстави для видання Президентом України оскаржуваного Указу було створено штучно, в матеріалах справи немає.

64. Отже, враховуючи розташування міста Сєвєродонецька в районі проведення антитерористичної операції на відстані близько 40 км від лінії зіткнення, а також установлений факт невиконання Сєвєродонецькою міськрадою покладених на неї як на орган місцевого самоврядування Конституцією та законами України повноважень, Президент України мав передбачені статтями 1 та 3 Закону № 141-VIII підстави для видання оскаржуваного Указу про утворення військово-цивільної адміністрації міста Сєвєродонецька Луганської області для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації.

65. Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи скаржника про те, що невиконання Сєвєродонецькою міськрадою вимог частини п`ятої статті 46 Закону № 280/97-ВР є підставою для дострокового припинення повноважень міської ради та призначення позачергових виборів (стаття 78 Закону № 280/97-ВР) і не може бути підставою для утворення в місті Сєвєродонецьку військово-цивільної адміністрації, оскільки при вирішенні цього спору потрібно врахувати контекст подій, пов`язаних із запровадженням операції Об`єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської областей, у зв`язку із чим на ці правовідносини поширюється дія спеціального Закону № 141-VIII, яка встановлює особливості правового режиму, зокрема, на території міста Сєвєродонецька Луганської області.

66. Обґрунтовуючи висновок щодо неможливості Сєвєродонецькою міськрадою здійснювати належним чином покладені на неї Конституцією і законами України повноваження, суд першої інстанції керувався також листами голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника Луганської обласної військово-цивільної адміністрації від 03 січня 2020 року № 1/15-19, 18 лютого 2020 року № 1/01.01-10-755, 17 березня 2020 року № 01/01.01-08-1196, 30 березня 2020 року № 1/01.01-04-1449, скерованими до Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, Міністерства у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України, Офісу Президента України, Ради національної безпеки і оборони України, Віце-прем`єр-міністра України - Міністра з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій, про необхідність утворення військово-цивільних адміністрацій, зокрема в місті Сєвєродонецьку Луганської області.

67. Суд першої інстанції також стверджував, що підставою для ініціювання розгляду питання щодо утворення військово-цивільної адміністрації міста Сєвєродонецька Луганської області стали відомості про те, що окремими посадовими особами Сєвєродонецької міськради вчиняються дії, спрямовані на узурпацію влади, порушення визначеного статтею 5 Конституції України принципу народовладдя, незаконне розпорядження бюджетними коштами та майном територіальної громади з посиланням, зокрема, на лист Сєвєродонецької міської виборчої комісії від 28 квітня 2020 року № 325, у якому констатовано незаконність скликання та проведення 78-ї, 79-ї, 80-ї сесій Сєвєродонецької міськради з огляду на участь у сесіях міської ради депутатів, які позбавлені депутатських повноважень, вчинення дій, пов`язаних з узурпацією влади та присвоєнням владних повноважень, порушення принципу народовладдя, незаконне розпорядження бюджетними коштами та майном комунальної форми власності.

68. Матеріалами справи установлено, що в указаному листі Сєвєродонецька міська виборча комісія Луганської області зазначила, що Сєвєродонецька міськрада провела 78-му, 79-ту, 80-ту (позачергові) сесії, у яких узяли участь на підставі незаконного допуску виконувачем обов`язків міського голови та секретаря Сєвєродонецької міськради ОСОБА_2 та апаратом цієї ради всі особи, повноваження яких відкликані відповідно до вимог законодавства. До того ж Сєвєродонецька міська виборча комісія Луганської області констатувала той факт, що зазначені особи під керівництвом відкликаного депутата ОСОБА_8, виконувача обов`язків міського голови та секретаря Сєвєродонецької міськради ОСОБА_2 вчиняють дії з узурпації влади та присвоєння владних повноважень, порушують принцип народовладдя, визначений статтею 5 Конституції України, вчиняють дії з незаконного розпорядження бюджетними коштами та майном комунальної форми власності.

69. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що наведені в апеляційній скарзі ОСОБА_1 доводи, пов`язані з незгодою скаржника з викладеними у листах голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника Луганської обласної військово-цивільної адміністрації та Сєвєродонецької міської виборчої комісії Луганської області фактичними даними, не спростовують установлений судом першої інстанції факт невиконання Сєвєродонецькою міськрадою в період з 10 квітня до 28 липня 2020 року (день видання оскаржуваного Указу) покладених на неї як на орган місцевого самоврядування Конституцією та законами України повноважень, що підтверджується інформацією, розміщеною на офіційному вебсайті Сєвєродонецької міськради, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного Указу Президента України.

70. Відповідно до відомостей, викладених на офіційному вебсайті Сєвєродонецької міськради, 78-ма (позачергова) сесія міської ради була проведена 13 березня 2020 року, тобто до дати постановлення Луганським окружним адміністративним судом вищевказаної ухвали про забезпечення позову, а тому участь у цій сесії депутатів міської ради, позбавлених на час її проведення депутатських повноважень, не може бути визнана правомірною.

71. Крім цього, з Єдиного державного реєстру судових рішень убачається, що Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 13 травня 2020 року у справі № 360/954/20 скасував ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 19 березня 2020 року в частині задоволення заяви депутатів міської ради про забезпечення позову.

72. З огляду на викладене доводи скаржника про те, що після відкликання 2/3 депутатів від складу ради 78-ма, 79-та й 80-та сесії Сєвєродонецької міськради проводилися в той час, коли була чинною ухвала Луганського окружного адміністративного суду від 19 березня 2020 року у справі № 360/954/20 про забезпечення позову депутатів Сєвєродонецької міськради до Сєвєродонецької міської виборчої комісії Луганської області про визнання дій протиправними, визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, є необґрунтованими.

73. Відповідно до положень частини першої статті 3 Закону № 141-VIII у день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації відповідного населеного пункту (населених пунктів) припиняються згідно із цим Законом повноваження сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, їх виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів, інших посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах місцевого самоврядування.

74. Матеріалами справи встановлено, що розпорядженням виконувача обов`язків Сєвєродонецького міського голови Луганської області від 12 серпня 2020 року № 285-К звільнено із займаної посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 у зв`язку з припиненням повноважень виконавчого комітету на підставі оскаржуваного Указу.

75. Велика Палата Верховного Суду вважає, що доводи позивача про те, що його було протиправно звільнено на підставі оскаржуваного Указу із займаної посади, є похідними від доводів щодо протиправності Указу, а відтак не підлягають окремому спростуванню.

76. Згідно із Законом № 141-VIII утворення за рішенням Президента України військово-цивільних адміністрацій є тимчасовим заходом, спрямованим на стабілізацію ситуації в населеному пункті, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, захисту прав та охоронюваних законом інтересів громадян, що проживають на цій території. Вказані заходи відносяться до заходів безпеки і не мають на меті змінити чи скасувати конституційно закріплене право громадян на місцеве самоврядування. Отже, доводи скаржника про те, що оскаржуваний Указ порушив право на місцеве самоврядування, передбачене Європейською хартією місцевого самоврядування та статтею 160 Конституції України, є безпідставними.

77. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що у зв`язку з нездійсненням Сєвєродонецькою міськрадою покладених на неї Конституцією та законами України повноважень, а також зважаючи на те, що місто Сєвєродонецьк Луганської області розташоване на території, на яку поширюється дія Закону № 141-VIII, Президент України в порядку, передбаченому цим Законом, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації мав право прийняти рішення щодо утворення в цьому місті військово-цивільної адміністрації.

78. Інші доводи, наведені в апеляційній скарзі, також не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.

................