ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 квітня 2021 року
м. Київ
справа №420/5121/20
адміністративне провадження №К/9901/25384/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом військового прокурора Одеського гарнізону Південного регіону України в інтересах держави - Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України до ОСОБА_1 про стягнення витрат, пов`язаних з навчанням, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22 червня 2020 року, постановлену суддею Вовченко О.А., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: судді-доповідача Димерлія О.О., суддів Танасогло Т.М., Єщенка О.В.,
У С Т А Н О В И В :
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2020 року військовий прокурор Одеського гарнізону Південного регіону України в інтересах держави - Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України звернувся до суду з позовом, у якому просив стягнути з ОСОБА_1 на користь Національної академії Національної гвардії України витрати, пов`язані з навчанням та утриманням відповідача у вищому військовому навчальному закладі на загальну суму 43879,07 грн.
ІІ. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 22 червня 2020 року позовну заяву повернуто позивачеві на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року апеляційну скаргу військової прокуратури Одеського гарнізону Південного регіону України залишено без задоволення, а ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22 червня 2020 року - без змін.
4. Повертаючи позовну заяву позивачеві, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що військовим прокурором Одеського гарнізону Південного регіону України належним чином не обґрунтовано підстави для представництва ним у цій справі інтересів держави - Міністерства внутрішніх справ України та Національної академії Національної гвардії України; не надано відповідних доказів, у зв`язку з чим у нього відсутні підстави для звернення до суду з цим позовом.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, Спеціалізована прокуратура у військовій та оборонній сфері Південного регіону подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22 червня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
6. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувані судові рішення є незаконними, ухваленими з порушенням норм процесуального права. Спеціалізована прокуратура у військовій та оборонній сфері Південного регіону вказує на помилковість висновку судів першої та апеляційної інстанцій про те, що у прокурора відсутні підстави для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави - Міністерства внутрішніх справ України та Національної академії Національної гвардії України. Посилається на статтю 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), приписи якої дають право прокурору на представництво інтересів держави в суді та звернення до суду з даним позовом.
ІV. Позиція інших учасників справи
7. Відзивів на касаційну скаргу не подано.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
8. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Радишевської О.Р., Уханенка С.А. ухвалою від 11 листопада 2020 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
9. Ухвалою Верховного Суду в складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 27 квітня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження на 29 квітня 2021 року.
VI. Джерела права й акти їхнього застосування
10. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
12. Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
13. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
14. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
15. Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
16. Згідно з частинами шостою та восьмою статті 169 КАС України про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу. Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
17. У частині першій статті 23 Закону №1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
18. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
19. У частині четвертій статті 23 Закону №1697-VII визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
VІІ. Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
20. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що прокурор має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
21. Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, проте встановлюють критерії, орієнтири і умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, який за певних очевидних і об`єктивних причин не здатний захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
22. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) та переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
23. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити і описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів унаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
24. Тобто, однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
25. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
26. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
27. Таку правову позицію неодноразово висловлювала Велика Палата Верховного Суду, зокрема у постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.
28. За висновками Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року в справі №912/2385/18 прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу, яка означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, проте не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
29. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону №1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
30. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
31. Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
32. Відповідно до позовної заяви, звернення військового прокурора Одеського гарнізону Південного регіону України в інтересах держави до суду з цим позовом обумовлено невжиттям Міністерством внутрішніх справ України та Національною академією Національної гвардії України заходів представницького характеру щодо відшкодування ОСОБА_1 протягом тривалого часу витрат, пов`язаних з його навчанням та утриманням у вищому військовому навчальному закладі.
33. Верховний Суд зауважує, що прокурор, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави, має обґрунтувати та довести підстави для представництва; надати докази відповідно до вимог процесуального закону. Саме лише посилання прокурора у позовній заяві на те, що компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, є недостатнім для прийняття позовної заяви судом до провадження.
34. Як установлено судами попередніх інстанцій, військовий прокурор Одеського гарнізону Південного регіону України, звертаючись до суду з цим позовом, належним чином не обґрунтував підстави для представництва ним у цій справі інтересів держави - Міністерства внутрішніх справ України та Національної академії Національної гвардії України; не надав належних і допустимих доказів, зокрема, доказів неспроможності самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів Національною академією Національної гвардії України чи Міністерством внутрішніх справ України, які наділені відповідними повноваженнями; доказів, які свідчать про неналежне вчинення Національною академією Національної гвардії України та Міністерством внутрішніх справ України необхідних дій; доказів наявності у прокурора підстав для представництва відповідно до статті 23 Закону №1697-VII.
35. У подібних правовідносинах Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію про те, що представництво інтересів держави прокурором у суді не повинно мати за мету підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання - у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор у суді.
36. Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
37. З урахуванням зазначеного, а також завдань і функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
38. Оскільки звертаючись до суду з цим позовом військовим прокурором Одеського гарнізону Південного регіону України не доведено необхідність захисту інтересів держави саме прокурором, належним чином не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення наявності підстав для представництва відповідно до статті 23 Закону №1697-VII, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для повернення цієї позовної заяви позивачеві на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.
39. Верховний Суд у межах своїх повноважень, визначених статтею 341 КАС України, не може давати правову оцінку доказам, якими сторони обґрунтовують свої позиції, і переглянувши оскаржувані ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22 червня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій є обґрунтованими і наведені в касаційній скарзі доводи їх не спростовують та не дають підстав уважати, що судами неправильно застосовано норми процесуального права.
40. За таких обставин, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.