ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 квітня 2021 року
м. Київ
справа №420/7256/19
адміністративне провадження №К/9901/26345/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №420/7256/19
за позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання прийняти рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2020 року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Семенюка Г.В., суддів Домусчі С.Д., Шляхтицького О.І.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Державної міграційної служби України (далі - відповідач, ДМС України) з вимогами: визнати протиправним і скасувати рішення ДМС України від 17.08.2018 №300-18, яким позивачу відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту; зобов`язати ДМС України прийняти рішення про визнання позивача біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
2. На обґрунтування вимог позивач зазначив, що він є громадянином Сірійської Арабської Республіки (далі - Сирія), однак не може та не бажає користуватися захистом своєї країни. Так, позивач є мешканцем міста Хомс, який на сьогодні є майже зруйнований. На початку подій в Сирії брав участь у мирних акціях протестів щодо незаконних дій представників органів державної влади. Представники спецслужб Сирії переслідували всіх хто проявляв незадоволення діями влади, зокрема позивача, через що він був змушений покинути країну в пошуках захисту. Інформація щодо країни походження підтверджує обґрунтованість зазначених побоювань. З огляду на це позивач уважає, що його заява відповідала критеріям для визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, є громадянином Сирії, народився у місті Хама (населений пункт Хорбенавсіхі), країна постійного проживання - Сирія, національність - араб, освіта - вища, військовозобов`язаний, у період з 1999 року по 2001 рік проходив службу в армії. Протягом 2004- 2012 рр. працював адвокатом у власній адвокатській фірмі "Юрист ОСОБА_1". Членом політичних, громадських, молодіжних чи військових організацій не був.
4. З країни постійного проживання позивач вибув 16.02.2012 автобусом "Хамс-Дамаск-Дара", транзитом через Йорданію. 12 червня 2012 року прибув до Саудівської Аравії (міста Джетта), де перебував протягом 10 місяців. 05 грудня 2012 року виїхав до міста Амман (Йорданія), де перебував 8 місяців. 29 серпня 2013 року авіарейсом "Амман (Йорданія) - Стамбул (Туреччина) - Одеса (Україна)" потрапив до України на підставі національного паспорта № НОМЕР_1 і одноразової візи типу С №Y03070040.
5. 02 жовтня 2014 року позивач звернувся до Управління у справах біженців Головного управління ДМС України в Одеській області (далі - УСБ ГУ ДМС України в Одеській області) із заявою про визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
6. 24 листопада 2014 року УСБ ГУ ДМС України в Одеській області складено висновок щодо відмови позивачу у визнанні біженцем та особою, яка потребує додаткового захисту.
7. ДМС України за результатами розгляду особової справи позивача було прийнято рішення від 31.12.2014 №781-14, яким підтримано висновок ГУ ДМС України в Одеській області та вирішено відмовити заявнику у визнанні його біженцем, або особою яка потребує додаткового захисту.
8. Водночас постановою Одеського окружного адміністративного суду від 30 березня 2015 року в справі №815/874/15, яка залишена без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2015 року, вказане рішення ДМС України від 31.12.2014 №781-14 скасовано та зобов`язано ДМС України повторно розглянути заяву позивача про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
9. Рішенням ДМС України від 14.09.2015 №48-15 на виконання постанови Одеського окружного адміністративного суду від 30 березня 2015 року в справі №815/874/15 було зобов`язано ГУ ДМС в Одеській області повторно розглянути заяву громадянина Сирії ОСОБА_1 про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, з урахуванням обставин, що стали підставою для скасування судом рішення ДМС України.
10. Наказом ГУ ДМС в Одеській області від 06.10.2015 №187 прийнято рішення повторно розглянути заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту громадянина Сирії ОСОБА_1 .
11. За результатами розгляду документів щодо надання ОСОБА_1 статусу біженця, або особи яка потребує додаткового захисту, ГУ ДМС України в Одеській області був складений висновок від 14.07.2018 про відмову у визнанні таким.
12. Відповідно до зазначеного висновку: "Загальна ситуація в Сирії та, зокрема, в рідному для шукача захисту регіоні, регіоні останнього та постійного проживання, як вбачається з інформації про країну походження, поступово вирішується за безпосередньою участю міжнародної спільноти та дій державної влади Сирійської Арабської Республіки. Спостерігається повернення місцевих жителів, які раніше були вимушені покинути свої домівки до вказаної місцевості.
13. Ситуація в країні громадянської належності позивача не є підставою для надання додаткового захисту в Україні, приймаючи до уваги те, що відсутні конкретні факти або документальні докази, які б підтверджували пряму загрозу життю, безпеці або свободі (у разі його повернення на Батьківщину). Спостерігається можливість застосування альтернативи внутрішнього переміщення у випадку відмови позивача повертатися до місця колишнього проживання на території Сирії.
14. Під час проживання в Сирії заявник не зазначив жодних переслідувань за конвенційними ознаками, а ускладнена соціально-політична ситуація в Сирії в будь-якому разі не надає автоматичних підстав для визнання заявника біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, яка виїхала з країни внаслідок військового конфлікту, або ж не бажає повертатися на Батьківщину.
15. Таким чином, на підставі аналізу матеріалів особової справи неможливо обґрунтувати причину звернення особи за захистом з позиції надання міжнародного захисту в Україні, ані під час перебування на Батьківщині, ані перебуваючи поза межами країни своєї громадянської належності. Заявник не зазнавав і не зазнає жодних переслідувань за конвенційними ознаками визначення статусу біженця відповідно до вимог пункту 1 частини першої статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", а саме: в нього відсутні обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознаками раси, національності, громадянства (підданства), віросповідання, належності до певної соціальної групи або політичних переконань. Також аналізом наданих матеріалів, разом з наявною інформацією щодо країни громадянської належності заявника, можливо підтвердити відсутність умов, які можуть бути розглянуті у контексті підстав для надання додаткового захисту в Україні, згідно з визначення пункту 13 частини першої статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", через відсутність доведених фактів серйозної і не вибіркової загрози життю, фізичній цілісності чи свободі в країні громадянського походження. Також не встановлено жодних фактів щодо можливості застосування до заявника нелюдського поводження або катування у разі повернення на Батьківщину. Проведеним аналізом не встановлено взаємозв`язку між наявними збройними конфліктами в Сирії та можливим існуванням доведеної та обґрунтованої загрози життю, свободі чи безпеці особи у разі її добровільного повернення, приймаючи до уваги інформацію про країну походження щодо фактичного звільнення всієї території Сирії від незаконних збройних формувань і сприяння державної влади Сирійської Арабської Республіки, а також міжнародної спільноти щодо відновлення інфраструктури та покращення умов для проживання мирних мешканців, з огляду на факти масового повернення місцевих мешканців до регіонів, які раніше їм довелось покинути у зв`язку з проведенням бойових дій".
16. Рішенням ДМС України від 17.08.2018 №300-18 з посиланням на пункти 1 та 13 частини першої статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" підтримано висновок ГУ ДМС в Одеській області та відмовлено ОСОБА_1 у визнанні його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
17. Не погоджуючись з прийнятим рішенням ДМС України від 17.08.2018 №300-18, позивач звернувся до суду з позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
18. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 травня 2020 року позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано рішення ДМС України від 17.08.2018 №300-18, яким ОСОБА_1 відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Зобов`язано ДМС України прийняти рішення про визнання ОСОБА_1 особою, яка потребує додаткового захисту. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
19. Суд першої інстанції, задовольняючи частково позовні вимоги, виходив з того, що підставою виїзду позивача з країни постійного проживання до України у 2013 році було бажання відвідати братів, які проживають на її території майже 15 років і займаються тут бізнесом. Водночас за час відсутності позивача у країні його походження в ній суттєво змінилася соціально-економічна, гуманітарна та військова ситуації. При зверненні до ДМС України позивач зазначив, що наразі не має наміру повертатися до Сирії через загрозу зазнати переслідувань, у зв`язку з проведенням бойових дій на її території.
20. Суд першої інстанції встановив, що висновки ДМС України, які стали підставою для відмови у наданні позивачу міжнародного захисту, містять інформацію про країну походження позивача, проте суд зазначив, що ця інформація не свідчить про суттєве поліпшення та безпечну ситуацію в Сирії.
21. При цьому, судом першої інстанції також аналізувалася ситуація про країну походження позивача та встановлено, що наразі ситуація в Сирії за інтенсивністю та напруженістю становить ризик для людини, яку висилають в цю країну. Так, сторони конфлікту використовують методи та тактики війни, які збільшують ризик втрат серед цивільного населення.
22. За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку, що формальне ставлення з боку відповідача до перевірки усіх обставин, викладених позивачем, матеріалів його особової справи та наявної інформації про країну походження призвело до прийняття неправомірного рішення щодо відмови ОСОБА_1 у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
23. Так, обираючи спосіб відновлення порушеного права, суд першої інстанції вказав на те, що позивачу не може бути наданий статус біженця, оскільки за матеріалами особової справи не убачається переслідування його за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань, він виїхав з країни походження легально та не зазначав про будь-які переслідування щодо нього або членів його родини тощо. Однак є всі умови для надання позивачу додаткового захисту.
24. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2020 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 травня 2020 року в частині відновлення порушеного права (пункт 3 резолютивної частини судового рішення) змінено. Викладено пункт 3 резолютивної частини у такій редакції: "Зобов`язати ДМС України повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, з урахуванням висновків суду, викладених у рішенні". В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 травня 2020 року залишено без змін.
25. Приймаючи таке рішення, П`ятий апеляційний адміністративний суд погодився з висновком суду першої інстанції про те, що рішення ДМС України від 17.08.2018 №300-18 є таким, що не ґрунтується на вимогах законодавства та підлягає скасуванню.
26. Проте, на думку суду апеляційної інстанції, суд першої інстанції, обираючи спосіб відновлення порушеного права, не врахував положення пункту 25 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 25 червня 2009 року №1, де судам роз`яснено, що під час вирішення справи про оскарження відмови у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, суд неповноважний визнавати особу біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а може лише визнати рішення відповідного органу протиправним, скасувати його та за наявності достатніх підстав зобов`язати відповідача визнати особу біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а у разі їх відсутності - зобов`язати повторно розглянути заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
27. Чинним законодавством встановлена процедура прийняття відповідного рішення і суд не може підміняти цю процедуру та орган, до компетенції якого віднесено прийняття відповідних рішень.
28. Згідно з Рекомендацією R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів Ради Європи 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він уважає найкращим за даних обставин.
29. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
30. У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
31. Прийнявши до уваги доводи відповідача, що позивачем надана суперечлива інформація внаслідок неодноразової зміни власних свідчень стосовно історії переслідування, суд апеляційної інстанції для перевірки зазначених обставин дійшов висновку, що ефективним способом відновлення порушеного права є зобов`язання ДМС України повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, з урахуванням висновків суду викладених в рішенні.
V. Провадження в суді касаційної інстанції
32. 08 жовтня 2020 року до Верховного Суду надіслано касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2020 року в справі №420/7256/19.
33. У касаційній скарзі скаржник, не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанцій, просить його скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким залишити в силі рішення суду першої інстанції.
34. Скаржник указує, що суд апеляційної інстанції не роз`яснив, яка саме норма права регулює питання дискреційних повноважень, а виходив з положень Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи. Водночас у постанові від 20 січня 2020 року (справа №813/3813/16) Верховний Суд у подібних правовідносинах щодо визнання особи такою, яка потребує додаткового захисту, застосував вимоги частин першої, другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) щодо завдань адміністративного судочинства та меж перевірки судами рішень державних органів. Отже, він уважає, що суд апеляційної інстанції не врахував указаний висновок Верховного Суду про те, що зобов`язання ДМС України щодо визнання особи такою, що потребує додаткового захисту, є належним способом захисту права і не є втручанням у дискреційні повноваження цього органу.
35. Таким чином, підставою для касаційного оскарження судового рішення скаржником зазначено застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 20 січня 2020 року в справі №813/3813/16.
36. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенка С.А.
37. Ухвалою Верховного Суду від 07 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
38. Від відповідача надійшли заперечення на касаційну скаргу позивача, в яких він наполягає на безпідставності останньої, просить у її задоволенні відмовити і залишити оскаржуване судове рішення без змін.