ПОСТАНОВА
Іменем України
29 квітня 2021 року
Київ
справа №580/240/20
адміністративне провадження №К/9901/18176/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Смоковича М.І.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку письмового провадження адміністративну справу №580/240/20
за позовом депутата Канівської міської ради ОСОБА_1 до Канівської міської ради Черкаської області про визнання протиправним і скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Канівської міської ради Черкаської області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року, ухвалену в складі: головуючого судді Костюк Л.О., суддів Бужак Н.П., Кобаля М.І.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
Депутат Канівської міської ради Черкаської області ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Канівської міської ради Черкаської області (далі - відповідач) з вимогою визнати протиправним і скасувати рішення Канівської міської ради Черкаської області від 19 грудня 2019 року №17-101.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуваним рішенням відповідачем встановлені дискримінаційні умови користування коштами програми "Фонд на виконання депутатських повноважень", які встановлюють обмеження на отримання бюджетних коштів для ефективного використання депутатських повноважень залежно від результатів голосування за бюджет міста.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
Рішенням Канівської міської ради VII скликання від 21 грудня 2017 року №9-102 затверджено міську програму "Фонд на виконання депутатських повноважень", розділ V якої містив положення: " 5.1 фінансування програми проводиться за рахунок коштів міського бюджету на відповідний рік; 5.2 сума коштів на фінансування Програми становить не більше 30 відсотків обсягу бюджету розвитку міського бюджету; 5.3 обсяг фінансування Програми з міського бюджету на 2020 рік становить 1 млн. 700 тис. грн, з них по 50 тис. грн на кожного депутата міської ради; 5.4 обсяг фінансування Програми визначається рішенням міської ради про міський бюджет на відповідний рік".
Рішенням Канівської міської ради від 19 грудня 2019 року №17-101 "Про внесення змін до рішення міської ради від 21 грудня 2017 року №9-102 про міську програму "Фонд на виконання депутатських повноважень" доповнено пунктами:
" 5.5 якщо депутат міської ради протягом останніх трьох років не голосував за бюджет міста на кожний наступний рік, то цей депутат втрачає право у 2020 році отримати кошти по Програмі "Фонд на виконання депутатських повноважень"; 5.6 кошти, які не будуть надані депутатам, перенаправляються у 2020 році на виготовлення проектно-кошторисної документації дитячого садка " Журавлик".
Не погоджуючись з рішенням, яким до програми "Фонд на виконання депутатських повноважень" були внесені зміни, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що зміст та обсяг прав депутата місцевої ради визначено у статті 19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" і оскаржуваним рішенням вони обмежені не були.
Суд першої інстанції також відхилив аргументи позивача щодо дискримінаційного характеру оскаржуваного рішення зазначивши, що його зміст відповідає меті програми "Фонд на виконання депутатських повноважень" та узгоджується з обов`язками депутата міської ради.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року рішення Черкаського окружного адміністративного суду скасовано та прийнято нове, яким адміністративний позов задоволено: визнано протиправним і скасовано рішення Канівської міської ради від 19 грудня 2019 року №17-101 "Про внесення змін до рішення міської ради від 21 грудня 2017 року №9-102 Про міську програму "Фонд на виконання депутатських повноважень".
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення не відповідає вимогам статті 58 Конституції України в частині недопустимості зворотної дії нормативно-правового акта в часі, оскільки його дія поширюється на факти (події), що мали місце до набрання ним чинності.
Суд апеляційної інстанції також уважав, що чинним законодавством України органи місцевого самоврядування не наділені повноваженнями встановлювати обмеження чи привілеї депутатам місцевих рад залежно від результатів голосування за окремі рішення.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
У касаційній скарзі відповідач, стверджуючи про порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що предметом справи є рішення Канівської міської ради, яким внесені зміни до програми соціально-економічного розвитку "Фонд на виконання депутатських повноважень", а позивачем є депутат цієї ради.
Відповідач, посилаючись на правову позицію Великої Палати Верховного Суду у справі №803/413/18, доводить, що депутати місцевих рад не наділені повноваженнями звертатися до суду з позовами про скасування рішень органів місцевого самоврядування в інтересах територіальної громади, а для впливу депутатом місцевої ради на прийняття органом місцевого самоврядування рішень встановлений особливий порядок.
Відповідач зазначає, що Верховним Судом не вирішувалося питання правомірності прийняття органом місцевого самоврядування в порядку, передбаченому пунктом 22 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування" рішення про затвердження програми соціально-економічного розвитку громади (доповнень до неї) в аспекті порушення ним прав депутата цього ж органу.
У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначив, що судом апеляційної інстанції повно та всебічно установлені обставини, що мають значення для розгляду справи, правильно застосовані норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.
За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Смоковичу М.І.
Ухвалою Верховного Суду від 13 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.
Згідно з частиною десятою статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, гарантії депутатської діяльності встановлено у Законі України від 11 липня 2002 року №93-IV "Про статус депутатів місцевих рад" (далі - Закон №93-IV).
Відповідно до статті 2 Закону №93-IV депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.
Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
Згідно зі статтею 3 Закону №93-IV депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування.
Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.
У статті 10 Закону №93-IV визначено, що у виборчому окрузі депутат місцевої ради зобов`язаний, зокрема, підтримувати зв`язок з виборцями, відповідною територіальною громадою, трудовими колективами і громадськими організаціями, які висунули його кандидатом у депутати місцевої ради, а також колективами інших підприємств, установ, організацій, незалежно від форми власності, органами місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади, розташованими на відповідній території.
Відповідно до пунктів 1, 3 частини першої статті 11 Закону №93-IV у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення.
Згідно з частиною першою статті 12 Закону №93-IV депутат місцевої ради розглядає пропозиції, заяви і скарги громадян, які надійшли до нього, вживає заходів до їх своєчасного, обґрунтованого вирішення; вивчає причини, які породжують скарги громадян, і вносить свої пропозиції щодо їх усунення до органів місцевого самоврядування, до місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян; систематично веде прийом громадян.
Частиною четвертою статті 12 Закону №93-IV встановлено, що місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації державної і комунальної форм власності, їх посадові особи зобов`язані сприяти депутатові місцевої ради в організації прийому громадян, розгляді їх пропозицій, заяв, скарг, у створенні інших необхідних для його депутатської діяльності умов.
Відповідно до частин першої, другої статті 19 Закону №93-IV депутат місцевої ради користується правом ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Депутат місцевої ради набуває права ухвального голосу з моменту визнання його повноважень.
Кожний депутат місцевої ради у раді та її органах, до складу яких він входить, має один голос. Депутат місцевої ради, який не входить до складу відповідного органу ради, може брати участь у його роботі з правом дорадчого голосу.
Депутат місцевої ради має право: 1) обирати і бути обраним до органів відповідної ради; 2) офіційно представляти виборців у відповідній раді та її органах; 3) пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами; 4) вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; 5) вносити на розгляд ради та її органів пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю; 6) вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них; 7) висловлюватися щодо персонального складу утворюваних радою органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються радою; 8) порушувати питання про недовіру сільському, селищному, міському голові, розпуск органів, утворених радою, та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування; 9) брати участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання доповідачам, співдоповідачам, головуючому на засіданні; 10) вносити пропозиції про заслуховування на пленарному засіданні ради звіту чи інформації будь-якого органу або посадової особи, підзвітних чи підконтрольних раді, а також з питань, що віднесені до компетенції ради, інших органів і посадових осіб, які діють на її території; 11) порушувати в раді та її органах питання про необхідність перевірки роботи підзвітних та підконтрольних раді органів, підприємств, установ, організацій; 12) виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій та з мотивів голосування, давати довідки; 13) ознайомлюватися з текстами виступів у стенограмах чи протоколах засідань ради та її органів до їх опублікування; 14) оголошувати на засіданнях ради та її органів тексти звернень, заяв, пропозицій громадян або їх об`єднань, якщо вони мають суспільне значення; 15) об`єднуватися з іншими депутатами місцевої ради в депутатські групи, фракції, які діють відповідно до регламенту ради.
Згідно з частинами першою-четвертою статті 30 Закону №93-IV депутат місцевої ради наділений усією повнотою повноважень, передбачених цим та іншими законами України. Ніхто не може обмежити повноваження депутата місцевої ради інакше як у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
Місцеві ради та їхні органи забезпечують необхідні умови для ефективного здійснення депутатами місцевих рад їхніх повноважень.
Рада та її органи сприяють депутатам місцевих рад в їх діяльності шляхом створення відповідних умов, забезпечення депутатів документами, довідково-інформаційними та іншими матеріалами, необхідними для ефективного здійснення депутатських повноважень, організовують вивчення депутатами місцевих рад законодавства, досвіду роботи рад.
Депутат місцевої ради не несе відповідальності за виступи на засіданнях ради та її органів, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.