ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 805/3952/18-а
адміністративне провадження № К/9901/9975/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Шевцової Н.В.,
розглянув у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 805/3952/18-а
за позовом Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Донецькій області в особі Маріупольського міського відділення управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України до Головного управління Держпраці у Донецькій області, за участю третіх осіб - Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельно-Монтажна компанія Акцепт-Буд", Приватного акціонерного товариства "Маріупольський металургійний комбінат імені Ілліча" - про зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Донецькій області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 07.11.2018, прийняте в складі головуючого судді Голуб В.А., та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 06.03.2019, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Геращенка І.В., суддів Арабей Т.Г., Міронової Г.М.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2018 року Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Донецькій області в особі Маріупольського міського відділення управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України (далі - Фонд соціального страхування) звернулося до суду з позовом, в якому просило зобов`язати начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області призначити повторне (додаткове) спеціальне розслідування нещасного випадку.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що Фонд соціального страхування частково не погоджується із висновками комісії спеціального розслідування групового нещасного випадку в частині визнання нещасного випадку, пов`язаного із виробництвом, який стався з ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3, оскільки вказані особи не перебували в трудових правовідносинах із ПрАТ "ММК ім. Ілліча", а виконували роботи за цивільно-правовим договором (договором підряду). Окрім того, під час проведення розслідування відповідач неодноразово змінював склад комісії, що не передбачено Порядком проведення розслідування та ведення обліку нещасних випадків, професійних захворювань і аварій на виробництві, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.11.2011 року № 1232 (далі - Порядок № 1232). Посилається на те, що під час вже розпочатого службового розслідування до складу комісії було включено заступника голови комісії, який за переліком осіб, що входять до складу комісії за Порядком № 1232 не передбачений. Позивач зазначає, що під час проведення розслідування більшість членів комісії висловили окремі думки, які не були враховані під час прийняття рішення комісією.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 07.11.2018, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 06.03.2019, позовні вимоги задоволено: зобов`язано начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області призначити повторне (додаткове) спеціальне розслідування нещасного випадку зі смертельним наслідком, що стався 14 липня 2017 року о 10 год 15 хв із ОСОБА_4, ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 під час виконання робіт по ремонту (повна заміна) крівлі даху будівлі цеху ЛПЦ-1700 на території Приватного акціонерного товариства "Маріупольський металургійний комбінат ім. Ілліча", спеціальною комісією в іншому складі.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що відповідачем не дотримано імперативного припису чинного законодавства щодо визначення складу комісії. Натомість, начальником Держпраці штучно введено до складу комісії працівників Держпраці, що суперечить пункту 39 Порядку № 1232.
5. При проведенні спеціального розслідування не було дотримано імперативну вимогу щодо визначення необхідності проведення лабораторних досліджень, випробувань, технічних розрахунків, експертизи для встановлення причини нещасного випадку і розроблення плану заходів щодо запобігання подібним нещасним випадкам, оскільки відповідне рішення комісією не приймалось.
6. У разі відсутності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 07.11.2018 та постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 06.03.2019, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Головне управління Держпраці у Донецькій області подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
8. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій розглянуто позовні вимоги Фонду соціального страхування за відсутності порушеного права позивача, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позовних вимог. Посилається на те, що діючими нормативно-правовими актами Управлінню Держпраці надані повноваження проводити розслідування нещасних випадків, які підлягають спеціальному розслідуванню, в тому числі під час якого загинуло від двох до чотирьох осіб, а також утворювати комісії з усіх питань, що належать до її компетенції, в тому числі із залученням й інших органів та осіб. Вважає, що пункт 39 Порядку № 1232 містить застарілу (неактуальну) норму права щодо включення до складу комісії представника органу прокуратури та закладу державної санітарно-епідеміологічної служби, оскільки Закон України "Про прокуратуру", який був прийнятий пізніше, ніж Порядок 1232 та є актом вищої юридичної сили, не передбачає повноважень органів прокуратури щодо проведення розслідувань нещасних випадків на виробництві, а також те, що постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 було припинено Державну санітарно епідеміологічну службу через її реорганізацію. Вважає, що відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України задоволення позовних про зобов`язання начальника Управління Держпраці призначити повторне (додаткове) спеціальне розслідування нещасного випадку ставиться в залежність від визнання судом відмови у призначенні повторного (додаткового) спеціального розслідування нещасного випадку протиправною. Право призначати повторне (додаткове) розслідування нещасного випадку спеціальною комісією в іншому складі є дискреційними повноваженнями начальника Управління Держпраці.
IV. Позиція інших учасників справи
9. Приватне акціонерне товариство "Маріупольський металургійний комбінат імені Ілліча" надало до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
10. Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Донецькій області у відзиві на касаційну скаргу просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
11. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А., Стрелець Т.Г. ухвалою від 15 квітня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
12. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 12 травня 2020 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючому судді), Радишевській О.Р., Шевцовій Н.В., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 08 травня 2020 року №766/0/78-20.
13. Ухвалою Верховного Суду в складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду від 27 квітня 2021 року справу призначено до розгляду у письмовому провадженні за наявними у справі матеріалами на 29 квітня 2021 року.
VІ. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
14. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, між ПрАТ "ММК ім. Ілліча" та ТОВ "БМК "Акцепт-Буд" було укладено договір № 601 від 27.02.2014 року, відповідно до якого підрядник має на свій ризик виконати певні роботи, перелічені у специфікаціях (т.1 а.с.144-148). Дія вказаного договору була продовжена до 30.01.2018 року згідно додаткової угоди від 08.11.2016 року до договору № 601 від 27.02.2014 року.
15. ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 виконували будівельно-монтажні роботи на підставі цивільно-правових договорів, укладених з ТОВ "БМК "Акцепт-Буд".
16. 14 липня 2017 року о 10 год 15 хв під час виконання робіт по ремонту (повна заміна) крівлі даху будівлі цеху ЛПЦ-1700 на території Приватного акціонерного товариства "Маріупольський металургійний комбінат ім. Ілліча" стався нещасний випадок із ОСОБА_4, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 із смертельними наслідками, ОСОБА_3 отримав тілесні ушкодження.
17. 17 липня 2017 року начальником Головного управління Держпраці у Донецькій області винесено наказ № 1226 року, яким призначено проведення спеціального розслідування групового нещасного випадку відповідно до вимог пункту 36 Порядку № 1232. Водночас, цим же наказом визначено на підставі пункту 38 вказаного Порядку склад комісії, а саме: голова комісії - Попов С.М. (начальник управління нагляду промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки Головного управління Держпраці у Донецькій області), заступник голови комісії - Кульбаба М.В. (головний державний інспектор відділу розслідування, аналізу та обліку аварій виробничого травматизму Головного управління Держпраці у Донецькій області), члени комісії: Черкас О.Є. (страховий експерт з охорони праці відділення виконавчої дирекції фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань в м. Маріуполь Донецької області), Загребнюк О.Є. (головний спеціаліст відділу організаційних заходів з охорони праці та цивільного захисту Департаменту з питань економіки, енергоменеджменту, охорони праці та цивільної безпеки Маріупольської міської ради), ОСОБА_8 (в.о. директора з охорони промислової безпеки та екології ПрАТ "ММК ім.Ілліча"), Чагир І.О. (начальник ділянки ТОВ "БМК "Акцепт-Буд"), ОСОБА_9 (уповноважений з питань охорони праці ТОВ "БМК "Акцепт-Буд"), ОСОБА_10 (технічний інспектор праці профспілки працівників металургійної гірничодобувної промисловості України).
18. Відповідно до протоколів від 17 липня 2017 року на засіданні комісії спеціального розслідування групового нещасного випадку було визначено функції членів комісії, визначено місце роботи комісії.
19. На засіданні комісії від 06 грудня 2017 року більшістю голосів членів комісії (6 проти 2) в.о. начальника управління охорони праці ПрАТ "ММК ім. Ілліча" ОСОБА_11 було виключено з переліку осіб, дії або бездіяльність яких призвели до нещасного випадку.
20. Наказом начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області від 21.07.2017 № 1257 внесено зміни до наказу від 17.07.2017 № 1226 та виведено зі складу комісії ОСОБА_8 (в.о. директора з охорони промислової безпеки та екології ПрАТ "ММК ім. Ілліча") та введено ОСОБА_11 (в.о. начальника управління охорони праці ПрАТ "ММК ім. Ілліча").
21. Наказом першого заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області від 03 серпня 2017 року № 1314 внесено зміни до наказу від 17.07.2017 № 1226 та виведено зі складу комісії ОСОБА_11 (в.о. начальника управління охорони праці ПрАТ "ММК ім. Ілліча") та введено ОСОБА_12 (начальника відділу охорони праці ПрАТ "ММК ім. Ілліча").
22. Наказом начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області від 30 листопада 2017 року № 2088 внесено зміни до наказу від 17.07.2017 № 1226 та виведено зі складу комісії ОСОБА_12 (начальника відділу охорони праці ПрАТ "ММК ім. Ілліча" ) та введено ОСОБА_13 (в.о. начальника Управління промислової безпеки, енергетичного обладнання і систем управління виробничими процесами ПрАТ "ММК ім. Ілліча").
23. 11 грудня 2017 року комісією спеціального розслідування групового нещасного випадку складено акт проведення розслідування (спеціального розслідування) нещасного випадку (аварії), що стався (сталася) 14 липня 2017 року о 10-15 год на території ПрАТ "ММК ім. Ілліча". Відповідно до вказаного акту, визнано винним, зокрема, ОСОБА_11 . Акт від 11.12.2017 року підписаний всіма членами комісії, однак, всі члени комісії, окрім працівників Головного управління Держпраці у Донецькій області ( Попова С.М., Кульбаби М.В. ) висловили окрему думку.
24. Водночас, 12 грудня 2017 року комісією спеціального розслідування групового нещасного випадку складено акти про нещасні випадки, пов`язані з виробництвом Форми Н-1 стосовно ОСОБА_4, ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 .
25. 16 січня 2018 року управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Донецькій області звернулось із листом № 01-06/10-71 на ім`я начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області із проханням провести повторне (додаткове) спеціальне розслідування нещасного випадку зі смертельним наслідком, що стався 14 липня 2017 року о 10 год 15 хв із ОСОБА_4, ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 під час виконання робіт по ремонту (повна заміна) крівлі даху будівлі цеху ЛПЦ-1700 на території Приватного акціонерного товариства "Маріупольський металургійний комбінат ім. Ілліча", спеціальною комісією в іншому складі.
26. Листом від 28 лютого 2018 року № 09-13-2/1869-18 Головне управління Держпраці у Донецькій області повідомило позивачу про те, що спеціальне розслідування проведено об`єктивно, відповідно до вимог чинного законодавства та, оскільки управлінням не було надано нових доказів, у призначенні повторного розслідування відмовлено.
27. Не погоджуючись із вказаною відмовою позивач звернувся до суду із цим позовом.
VІІ.ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
28. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з цим позовом, далі - КАС України)
Частина друга статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
30. Порядок проведення розслідування та ведення обліку нещасних випадків, професійних захворювань і аварій на виробництві, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року № 1232 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначає процедуру проведення розслідування та ведення обліку нещасних випадків, професійних захворювань і аварій, що сталися з працівниками на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форми власності або в їх філіях, представництвах, інших відокремлених підрозділах.
Пунктом 36 Порядку № 1232 визначено, що спеціальному розслідуванню підлягають: нещасні випадки із смертельними наслідками; групові нещасні випадки, які сталися одночасно з двома і більше працівниками, незалежно від ступеня тяжкості отриманих ними травм; випадки смерті працівників на підприємстві; випадки зникнення працівників під час виконання трудових (посадових) обов`язків; нещасні випадки, що спричинили тяжкі наслідки, у тому числі з можливою інвалідністю потерпілого. Спеціальне розслідування нещасних випадків, що спричинили тяжкі наслідки, у тому числі з можливою інвалідністю потерпілого, проводиться за рішенням Держпраці або його територіальних органів залежно від характеру і ступеня тяжкості травми.
Пункт 37 Порядку № 1232. Про груповий нещасний випадок, нещасний випадок із смертельним наслідком, нещасний випадок, що спричинив тяжкі наслідки, випадок смерті або зникнення працівника під час виконання трудових (посадових) обов`язків роботодавець
зобов`язаний протягом однієї години повідомити з використанням засобів зв`язку та протягом трьох годин подати на паперовому носії повідомлення згідно з додатком 2:
територіальному органові Держпраці за місцезнаходженням підприємства;
органові прокуратури за місцем настання нещасного випадку;
Фондові за місцезнаходженням підприємства;
органові управління підприємства (у разі його відсутності - місцевій держадміністрації);
закладові державної санітарно-епідеміологічної служби, який здійснює санітарно-епідеміологічний нагляд за підприємством (у разі виявлення гострих професійних захворювань (отруєнь);
первинній організації профспілки незалежно від членства потерпілого в профспілці (у разі наявності на підприємстві кількох профспілок - профспілці, членом якої є потерпілий, а у разі відсутності профспілки - уповноваженій найманими працівниками
особі з питань охорони праці);
органові галузевої профспілки вищого рівня, а у разі його відсутності - територіальному профоб`єднанню за місцем настання нещасного випадку;
органові з питань захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій за місцем настання нещасного випадку (у разі необхідності).
Пункт 38 Порядку № 1232. Спеціальне розслідування нещасного випадку (крім випадків, передбачених пунктом 39 цього Порядку) проводиться комісією із спеціального розслідування нещасного випадку (далі - спеціальна комісія), утвореною територіальним органом Держпраці за місцезнаходженням підприємства або за місцем настання нещасного випадку, у разі, коли нещасний випадок стався з фізичною особою - підприємцем чи особою, що забезпечує себе роботою самостійно, або внаслідок дорожньо-транспортної пригоди (події) за погодженням з органами, представники яких входять до її складу.
До складу спеціальної комісії входять: посадова особа територіального органу Держпраці (голова комісії); представник Фонду за місцезнаходженням підприємства або за місцем настання нещасного випадку в разі, коли нещасний випадок стався з фізичною особою - підприємцем чи особою, що забезпечує себе роботою самостійно, або внаслідок дорожньо-транспортної пригоди; представник органу управління підприємства або місцевої держадміністрації у разі, коли зазначений орган відсутній або нещасний випадок стався з фізичною особою - підприємцем чи особою, що забезпечує себе роботою самостійно, або внаслідок дорожньо-транспортної пригоди; представник роботодавця або роботодавець (у виняткових випадках); представник первинної організації профспілки незалежно від членства потерпілого в профспілці (у разі наявності на підприємстві кількох профспілок - представник профспілки, членом якої є потерпілий, а у разі відсутності профспілки - уповноважена найманими працівниками особа з питань охорони праці); представник профспілкового органу вищого рівня або територіального профоб`єднання за місцем настання нещасного випадку; представник закладу державної санітарно-епідеміологічної служби, який здійснює санітарно-епідеміологічний нагляд за підприємством, або такого закладу за місцем настання нещасного випадку, якщо він стався з фізичною особою - підприємцем чи особою, що забезпечує себе роботою самостійно, у разі розслідування випадку гострого професійного захворювання (отруєння); представник Держсільгоспінспекції у разі, коли нещасний випадок стався під час експлуатації зареєстрованих в ній сільськогосподарських машин (тракторів, самохідних шасі, самохідних сільськогосподарських, дорожньо-будівельних і меліоративних машин, тракторних причепів, обладнання тваринницьких ферм, посівних та збиральних машин).
Факт перебування потерпілого у трудових відносинах з роботодавцем, якщо відповідні документи не оформлені роботодавцем, але потерпілий фактично допущений до роботи, підтверджується в установленому порядку Держпраці на запит голови спеціальної комісії або у судовому порядку.
Роботодавець (у разі, коли постраждав роботодавець, орган, до сфери управління якого належить підприємство, а у разі його відсутності - місцева держадміністрація або виконавчий орган місцевого самоврядування) зобов`язаний створити належні умови (надати приміщення, засоби зв`язку, автотранспорт тощо) і сприяти роботі спеціальної комісії з метою своєчасного і об`єктивного спеціального розслідування нещасного випадку.
Пункт 39 Порядку № 1232. Спеціальне розслідування групового нещасного випадку, під час якого загинуло від двох до чотирьох осіб, проводиться спеціальною комісією, яка утворюється Держпраці або за дорученням його територіальним органом і до складу якої входять представники органів, зазначених в абзацах третьому - дев`ятому пункту 37 цього Порядку, за погодженням з такими органами.
Пункт 54 Порядку № 1232. У разі надходження від роботодавця, робочого органу Фонду, представника профспілки, потерпілого або члена його сім`ї чи уповноваженої ним особи, яка представляє його інтереси, скарги або їх незгоди з висновками спеціальної комісії щодо обставин і причин настання нещасного випадку керівник Держпраці або його територіального органу з метою забезпечення об`єктивності проведення спеціального розслідування має право призначити повторне (додаткове) спеціальне розслідування нещасного випадку спеціальною комісією в іншому складі, за результатами її роботи скасувати акти за формою Н-5 і Н-1, притягти до відповідальності посадових осіб підприємства та органів Держпраці, які порушили вимоги цього Порядку.
Рішення спеціальної комісії в іншому складі щодо результатів повторного (додаткового) спеціального розслідування обставин і причин настання нещасного випадку може бути оскаржено лише у судовому порядку.