ПОСТАНОВА
Іменем України
29 квітня 2021 року
Київ
справа №600/1136/20-а
адміністративне провадження №К/9901/30884/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.,
суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Шевцової Н.В.,
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора
на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 07 серпня 2020 року (головуючий суддя - Брезіна Т.М.)
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року (головуючий суддя - Мацький Є.М., судді: Сушко О.О., Залімський І.Г.)
у справі №600/1136/20-а
за заявою ОСОБА_1 про забезпечення позову у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст заяви про забезпечення позову
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду із позовом до Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур (відповідач - 1), Офісу Генерального прокурора (відповідач - 2) про визнання протиправним та скасування рішення Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора №45 від 15.06.2020 року "Про неуспішне проходження прокурорами атестації за результатами іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки". Разом із позовною заявою ОСОБА_1 подав заяву про забезпечення позову, в якій просив суд вжити заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора №45 від 15.06.2020 року "Про неуспішне проходження прокурорами атестації за результатами іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки".
У заяві про забезпечення позову ОСОБА_1 посилається на норми Кодексу адміністративного судочинства України, що передбачають підстави та можливі заходи забезпечення позову. У той же час, в обґрунтування заяви про забезпечення позову вказано, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу про звільнення прокурора, а тому його реалізація може призвести до передчасного та необґрунтованого звільнення позивача із займаної посади в органах прокуратури, що свідчить про очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі та виконання рішення суду у випадку задоволення позову буде неможливим та призведе до необхідності звернення до суду з іншім позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 07 серпня 2020 року, яка залишена без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року, заяву позивача про забезпечення адміністративного позову задоволено повністю та зупинено дію рішення Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора №45 від 15.06.2020 року "Про неуспішне проходження прокурорами атестації за результатами іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки" до набрання судовим рішенням у адміністративній справі №600/1136/20-а законної сили.
Задовольняючи заяву про забезпечення адміністративного позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що вжиття вказаних заходів є співмірним із заявленими вимогами та не зумовило фактичного вирішення спору по суті, а спрямовано на збереження існуючого становища до винесення остаточного рішення у справі.
Також суди зазначили, що будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є надання тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявності об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.
Ураховуючи, що на час розгляду заяви про забезпечення позову рішення кадрової комісії щодо позивача не реалізовано, суди дійшли висновку, що в даному випадку невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи навіть унеможливити виконання рішення суду, якщо воно буде прийняте на його користь, та ефективний захист і поновлення порушених прав заявника.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги. Позиція інших учасників.
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції та постановою апеляційного суду Офісом Генерального прокурора подано касаційну скаргу.
У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовити.
На обґрунтування касаційної скарги Офіс Генерального прокурора зазначає, що судами попередніх інстанцій не наведено обґрунтованих мотивів для забезпечення позову, зокрема, не вказано, у чому саме полягає ризик незастосування заходів забезпечення позову.
Також скаржник зазначає, що суд має встановити наявність ознак, які свідчать про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом, а не встановлювати правомірність/протиправність оскаржуваного рішення на цій стадії. Сама лише незгода позивача із рішенням кадрової комісії та звернення до суду з позовом про визнання його протиправним не може бути підставою для застосування судом заходів забезпечення позову.
Позивачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому зазначено, що судами першої та апеляційної інстанцій зроблено вірний та обґрунтований висновок про наявність підстав для забезпечення позову в даній справі і вжиття вказаних заходів було цілком співмірним із заявленими вимогами та не зумовило фактичного вирішення спору по суті, а було спрямовано виключно на збереження існуючого становища до винесення остаточного рішення у справі та є єдиною законодавчою гарантією відновлення прав позивача та законних інтересів у випадку їх порушень.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 18.01.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 07 серпня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2020 року.
29 січня 2021 року справа надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою від 26 квітня 2021 зазначену адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження на 27 квітня 2021 року.
Нормативне регулювання.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Статтею 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.
Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.
Приписами частини другої статті 151 КАС України встановлено, що суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Ухвала суду про забезпечення позову має відповідати вимогам до виконавчого документа, встановленим законом. Така ухвала підлягає негайному виконанню з дня її постановлення незалежно від її оскарження і відкриття виконавчого провадження (частина перша статті 156 КАС України).
Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (набрав чинності 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури.
Прийняття вказаного Закону спрямовано на запровадження першочергових і тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури. Основною метою законопроекту є створення передумов для побудови системи прокуратури, діяльність якої базується на засадах ефективності, професійності, незалежності та відповідальності.
Згідно пункту 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Відповідно до пункту 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Відповідно до пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Позиція Верховного Суду.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм процесуального права у спірних правовідносинах виходить з наступного.
Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.
Відповідно до ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Слід зазначити, що підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Подібна правова позиція викладена, зокрема, в постанові Верховного Суду від 24 січня 2019 року в справі № 826/7496/18.
Щодо наявності очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів осіб, які звернулися до суду, як підстави для забезпечення позову, то вони повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом. Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав, повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивачів і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. У іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення ним прав, свобод чи інтересів позивачів до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію по справі.
Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має встановити наявність саме таких ознак, які свідчать про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом, а не встановлювати правомірність/протиправність оскаржуваного рішення на цій стадії.
Згідно з Рекомендаціями № R (89) 8 про тимчасовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Міністрів Ради Європи від 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акту може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами. І якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акту.