ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 808/782/18
адміністративне провадження № К/9901/31816/19, К/9901/31981/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Желєзного І.В., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області та ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03.07.2019 (головуючий суддя - Бойченко Ю.П.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17.10.2019 (головуючий суддя - Чередниченко В.Є., судді: Іванов С.М., Панченко О.М.) у справі №808/782/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інтерсервіс центр" до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області, третя особа - ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування припису і постанов,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У березні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Інтерсервіс центр" (далі - позивач або ТОВ "Інтерсервіс центр") звернулося до суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області (далі - відповідач або Департамент ДАБІ), в якому просило визнати протиправним та скасувати припис № 1 від 02.01.2018, постанову № 5/1008-23.2/513 від 19.02.2018 та постанову № 6/1008-23.2/514 від 19.02.2018.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 03.07.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 17.10.2019, позов задоволено повністю.
18.11.2019 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, в якій скаржник просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03.07.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17.10.2019 і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
19.11.2019 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга третьої особи, надіслана 16.11.2019, в якій скаржник просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03.07.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17.10.2019 і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвалами Верховного Суду від 26.11.2019 та від 28.11.2019 відкриті касаційні провадження за касаційними скаргами Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області та ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03.07.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17.10.2019 у справі № 808/782/18.
Позивач подав відзиви на касаційні скарги, в яких просив відмовити в задоволенні касаційних скарг Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області та ОСОБА_1 .
Ухвалою Верховного Суду від 26.04.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позов обґрунтовано тим, що оскаржуваний припис та постанова № 5/1008-23.2/513 є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки позивач не експлуатує нежитлові приміщення зазначені у приписі, а передав їх в оренду, при цьому припис, яким приписано усунути порушення з 02.01.2018, отримано позивачем поштовим зв`язком 05.02.2018, а саме в день виїзду на об`єкт інспектора, який встановив, що експлуатація приміщення не зупинена.
Також позивач зазначає, що жодної реконструкції нежитлового приміщення під кафе за адресою: АДРЕСА_1, ТОВ "Інтерсервіс центр" не здійснювало, а сам об`єкт є прийнятим в експлуатацію, що підтверджується декларацією про готовність об`єкта до експлуатації від 31.03.2017.
За твердженням позивача постанова № 6/1008-23.2/514 є протиправною, оскільки не містить нормативного обґрунтування прийнятого рішення. Водночас звертає увагу, що нежитлове приміщення відноситься за класом наслідків (відповідальності) до категорії СС1, проте застосовано відповідальність, передбачену за категорію СС2.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що 15.12.2017 головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу №1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізької області Черненок Р.В. винесено припис № 62 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
Зазначеним приписом відповідач вимагав від ТОВ "Інтерсервіс центр" до 02.01.2018 надати доступ посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт "Реконструкція нежитлового приміщення під кафе" м. Запоріжжя, вул. Сталеварів, 25а, прим. ІХ (літ.А-5), а також необхідну для здійснення перевірки документацію.
Також на підставі інформації, зазначеної в акті планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт № 3/02.01.2017, було встановлено, що посадовою особою Департаменту 02.01.2018 (термін зазначений в приписі про усунення № 62 від 15.12.2017) було здійснено виїзд на об`єкт будівництва "Реконструкція нежитлового приміщення під кафе", розташованого за адресою: м. Запоріжжя, вул. Сталеварів, 25а, прим. ІХ, (літ.А-5) для проведення позапланової перевірки виконання вимог припису № 62 від 15.12.2017, але замовником будівництва ТОВ "Інтерсервіс центр" не було допущено посадових осіб на вищезазначений об`єкт будівництва для здійснення заходу контролю.
02.01.2018 директором Департаменту ДАБІ у Запорізькій області видано наказ № 01 "Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації", яким наказано вважати скасованою реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 26.12.2016 № ЗП 083163573362 на об`єкт будівництва: "Реконструкція нежитлового приміщення під кафе за адресою: Запорізька область, м. Запоріжжя, вул. Сталеварів, 25А (замовник ТОВ "Інтерсервіс центр"), декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 31.03.2017 за № ЗП 143170792446 на об`єкт: "Реконструкція нежитлового приміщення під кафе за адресою: Запорізька область, м. Запоріжжя, вул. Сталеварів, 25А (замовник ТОВ "Інтерсервіс центр")".
02.01.2018 інспектором Департаменту ДАБІ винесено припис № 1 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким ТОВ "Інтерсервіс центр" зобов`язано з 02.01.2018 не експлуатувати об`єкт будівництва "Реконструкція нежитлового приміщення під кафе", розташований за адресою: м. Запоріжжя, вул. Сталеварів, 25а, прим. ІХ, (літ.А-5), до прийняття в експлуатацію відповідно до вимог чинного законодавства.
05.02.2018 інспектором Департаменту ДАБІ складено акт № 69/05.022018 за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, відповідно до висновків якого встановлено порушення позивачем вимог чинного законодавства України, яке полягало в тому, що ТОВ "Інтерсервіс центр" не зупинено експлуатацію нежитлового приміщення за адресою: м. Запоріжжя, вул. Сталеварів, 25а, прим.ІХ, (літ.А-5), в якості кафе на вимогу припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 02.01.2018 № 1 ТОВ "Інтерсервіс центр".
Відповідач зазначене порушення кваліфікував як невиконання припису № 1 від 02.01.2018 № 1 та експлуатація нежитлового приміщення за адресою: м. Запоріжжя, вул. Сталеварів, 25а, прим. ІХ, (літ.А-5), після проведення реконструкції, в якості кафе без прийняття його в експлуатацію в установленому чинним законодавством порядку, а саме без сертифіката, клас наслідків (відповідальності) - СС2.
На підставі складеного акта перевірки Департаментом ДАБІ у Запорізькій області прийнято постанову № 5/1008-23.2/513 від 19.02.2018, якою на ТОВ "Інтерсервіс центр", на підставі пункту 1 частини 6 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", накладено штраф у розмірі 26430,00 грн та постанову № 6/1008-23.2/514 від 19.02.2018, якою на ТОВ "Інтерсервіс центр", на підставі пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", накладено штраф у розмірі 651940,00 грн.
Не погоджуючись з прийнятим відповідачем приписом № 1 від 02.01.2018, постановою № 5/1008-23.2/513 від 19.02.2018 та постановою № 6/1008-23.2/514 від 19.02.2018, позивач звернувся до суду за захистом свого порушеного права.
Також судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 05.02.2018 інспектором Департаменту ДАБІ складено акт № 69/05.022018 за результатами проведеної перевірки дотримання позивачем вимог у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: "Реконструкція нежитлового приміщення" м. Запоріжжя, вул. Сталеварів, 25а прим. ІХ, відповідно до висновків якої встановлено порушення позивачем вимог чинного законодавства України, а саме: не зупинено експлуатацію спірного об`єкта будівництва в якості кафе.
Отже, законність та обґрунтованість припису № 1 від 02.01.2018, постанови № 5/1008-23.2/513 від 19.02.2018 та постанови № 6/1008-23.2/514 від 19.02.2018 є предметом спору у цій справі та має перевірятись з урахуванням обставин, встановлених під час заходів контролю, які мали місце - 15.12.2017, 02.01.2018, 05.02.2018.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Суд першої інстанції дійшов висновку, що при винесенні оскаржуваних рішень відповідач діяв необґрунтовано, тобто без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішень, у зв`язку з чим наявні підстави для скасування спірних рішень та задоволення позову ТОВ "Інтерсервіс Центр".
Суд апеляційної інстанції додатково наголосив на тому, що відповідач, якого позивачем не допущено до перевірки, встановив факт порушення позивачем, яке виразилося в експлуатації ним об`єкта будівництва "Реконструкція нежитлового приміщення під кафе" м. Запоріжжя, вул. Сталеварів, 25 а прим. ІХ (літ.А-5) до прийняття в експлуатацію відповідно до вимог чинного законодавства, що не відповідає обставинам встановленим під час перевірки та свідчить про зобов`язання відповідачем ТОВ "Інтерсервіс центр" усунути порушення, яке фактично контролюючим органом не було виявлено 02.01.2018, у зв`язку з не допуском їх до перевірки.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга відповідача обґрунтована тим, що відповідно до приписів пункту 3 частини 3 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМУ від 23.05.2011 № 553, у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов`язкові для виконання приписи.
За позицією відповідача 02.01.2018 за результатами перевірки виконання вимог припису від 15.12.2017 № 62 було встановлено факт невиконання позивачем цього припису, що є порушенням пункту 1 частини 6 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", за що позивача було притягнуто до відповідальності згідно постанови № 3/1008-23.2/131, яка була предметом розгляду справи № 808/618/18 та визнана судом законною.
Також відповідач наголошує, що станом на день перевірки (02.01.2018) у позивача було відсутнє право на експлуатацію спірного об`єкта будівництва, останньому було видано припис, вимогою якого було не експлуатувати об`єкт починаючи з 02.01.2018. Вказаний припис не було виконано.
Відповідач зазначає, що спірна постанова № 6/1008-23.2/514 винесена відносно позивача за вчинення останнім правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідальність за яке визначена пунктом 4 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" на підставі акта перевірки від 05.02.2018 № 69/05.02.2018, припису від 05.02.2018 № 4 протоколу від 05.02.2018, про що зазначено у самій постанові.
Касаційна скарга третьої особи обґрунтована тим, що в оскаржуваних судових рішеннях жодним чином не спростовується сам факт вчинення позивачем правопорушення, а останні лише зазначають про процесуальні порушення під час проведення перевірки.
Третя особа зазначає в касаційній скарзі, що судами проігноровано рішення судів у справі № 808/618/18, в якій вже було встановлено законність припису № 1 від 02.01.2018, за яким постановою відповідача № 3 від 12.01.2018 було накладено на позивача штраф.
Також наголошує, що судом першої інстанції не з`ясовано на підставі яких документів винесено оскаржувані постанови відповідача № 5 та № 6, а зроблено хибний висновок, що ці постанови винесені на підставі припису № 1 від 02.01.2018, хоча його законність вже було встановлено у справі № 808/618/18.
Судами попередніх інстанцій, на думку третьої особи, проігноровано рішення судів, які стосуються того ж самого об`єкта, сторонами виступають ті ж самі суб`єкти та розглядалося повністю аналогічне питання щодо законності постанови, яка була винесена тим самим відповідачем, але на чотири місяці пізніше.
Позивач подав відзив на касаційні скарги, у якому зазначив, що оскаржені у цій справі припис № 1 від 02.01.2018, постанова № 5/1008-23.2/513 від 19.02.2018 та постанова № 6/1008-23.2/514 від 19.02.2018 були прийняті відповідачем внаслідок прийняття цим суб`єктом наказу від 02.01.2018 № 1, яким було скасовано декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації.
Проте рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 03.12.2018 у справі №808/783/18, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21.03.2019 у справі №808/783/18, задоволено позовні вимоги у повному обсязі та визнано протиправним наказ від 02.01.2018 № 1.
Позивач стверджує, що оскільки підставою для прийняття постанов № 5/1008-23.2/513, №6 /1008-23.2/514 була експлуатація приміщення без дозвільних документів (декларацій), то скасування наказу № 1 від 02.01.2018 свідчить про безпідставне накладення на суб`єкта містобудівної діяльності оскаржуваними постановами штрафу.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (або Закон № 3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до частини 1 статті 41 Закону України № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Частиною 3 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки у тому числі (…) мають право:
складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;
у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:
усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
зупинення підготовчих та будівельних робіт;
забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію.
Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок №533).
Відповідно до пункту 11 Порядку №533 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право:
1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню;
2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;
3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного па