ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 240/5335/18
адміністративне провадження № К/9901/23290/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 240/5335/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сіногідро Корпорейшн Лімітед"
до Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру в Житомирській обл. Хом`якова Г.В., Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області
третя особа Служба автомобільних доріг в Житомирській області
про визнання протиправним та скасування припису
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 01.04.2019 (головуючий суддя Нагірняк М.Ф.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019 (колегія у складі: головуючого судді Драчук Т. О., суддів: Ватаманюка Р.В., Полотнянка Ю.П.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Сіногідро Корпорейшн Лімітед" звернулося до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області Хом`якова Геннадія Віталійовича, в якому просило: визнати протиправним та скасувати припис від 03.09.2018 за реєстраційним номером № 698-ДК/0688Пр/03-01/-18.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що відповідачем з грубими порушеннями вимог чинного законодавства було призначено та проведено обстеження та перевірка земельних ділянок вздовж Північної об`їзної дороги м.Житомира по трасі "Київ-Чоп". За результатами таких обстеження та перевірки, уповноважені особи безпідставно прийшли до висновку про порушення позивачем вимог земельного законодавства, так як в таких актах таких фактів не зазначено. Наголошує, що Товариство не є користувачем вказаних земельних ділянок, а тому не є відповідальною особою за забезпечення наявності всієї необхідної дозвільної документації на право користування. Такою відповідальною особою є Служба автомобільних доріг в Житомирській області. Крім того, призначення та проведення таких позапланових заходів державного контролю у сфері господарської діяльності було здійснено за відсутності належного нормативного його врегулювання.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 01.04.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019, позов задоволено.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що при проведенні перевірки відповідачу слід було дотримуватись вимог Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Однак, в порушення вимог вказаного Закону Державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області Хом`яковим Г.В. складено оскаржуваний припис від 03.09.2018 за реєстраційним номером №698-ДК/0688Пр/03-01/-18 за відсутності законних підстав, за результатами незаконної перевірки та відсутності правових наслідків такої перевірки, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. У серпні 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 01.04.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019, в якій скаржник просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що позивачем без наявності передбаченого чинним законодавством дозволу на зняття родючого шару ґрунту був знятий його родючий шар на земельній ділянці загальною площею 15,5415 га., у зв`язку з вказаним відповідачем вірно винесено припис про усунення порушень земельного законодавства.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 16.08.2019 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.08.2019, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Рибачук А.І., Тацій Л.В.
9. Ухвалою Верховного Суду від 27.08.2019 вказану касаційну скаргу залишено без руху з підстав, передбачених статтею 330 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції, що діяла на момент подання адміністративного позову, та встановлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків шляхом надання документа про оплату судового збору.
10. Скаржником вимоги ухвали суду про залишення касаційної скарги без руху виконано та усунуто зазначені в ній недоліки, у зв`язку з чим ухвалою Верховного Суду від 12.09.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 01.04.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019 у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сіногідро Корпорейшн Лімітед" до Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру в Житомирській обл. Хом`якова Г.В., третя особа: Служба автомобільних доріг в Житомирській області про визнання протиправним та скасування припису.
11. Ухвалою Верховного Суду від 27.04.2021справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 28.04.2021.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як встановлено судами попередніх інстанції, 03.09.2018 проведена перевірка дотримання вимог земельного законодавства позивачем за об`єктом - земельною ділянкою, що знаходиться вздовж автомобільної дороги загального користування державного значення М-06 Київ-Чоп на ділянці 129 км (плюс 600 м) - 151км (плюс 730 м) (обхід міста Житомир) Житомирської області.
13. За результатами перевірки складено акт від 03.09.2018 № 698-ДК/979/АП/09/01/-18 (т.1, а.с.13-15).
14. На підставі висновків перевірки відповідачем відносно позивача складено припис від 03.09.2018 № 698-ДК/0688Пр/03-01/-18, яким приписано усунути порушення земельного законодавства та припинити подальше зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту), без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а саме: Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області. Про виконання припису повідомити до 03 жовтня 2018 року (т. 1, а.с.16-17).
15. Не погоджуючись із вищевказаним приписом, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
17. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Згідно із частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
19. Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
20. Згідно зі статтею 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
21. Так, згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 №482 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
22. Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
23. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
24. Відповідно до статті 4 Закону №963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
25. Згідно із статтею 6 Закону №963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
26. Змістом статті 9 Закону №963-IV передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
27. Частиною першою статті 10 Закону №963-IV визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
28. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
29. Суди попередніх інстанцій, визнаючи протиправним та скасовуючи припис від 03.09.2018 за реєстраційним номером № 698-ДК/0688Пр/03-01/-18, виходили із того, що при здійсненні державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону №877-V.
30. Проте колегія суддів з цим не погоджується зважаючи на наступне.
31. Статтею 2 Закону № 877-V визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно - правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
32. Вказаним Законом № 877-V визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. До вказаного переліку не входять відносини, що виникають під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
33. Таким чином, особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі № 877-V не відносяться до здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.
34. Враховуючи те, що норми Закону № 877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону №963-IV.
35. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18, від 17.09.2019 у справі №806/1723/18, в якій підставою проведення перевірки, винесення припису був факт самовільного захоплення земельної ділянки.
36. При цьому, оскільки суди попередніх інстанцій скасували припис Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області Хом`якова Г.В. від 03.09.2018 за реєстраційним номером №698-ДК/0688Пр/03-01/-18, фактично керуючись лише тим, що відповідач здійснив перевірку з порушенням Закону №877-V щодо підстав та порядку проведення перевірки, внаслідок чого є протиправними прийняті рішення за результатами такої перевірки, то такі висновки не грунтуються на правильному розумінні закону.
37. Разом з цим, суди попередніх інстанцій не надали оцінки законності оспорюваного припису на предмет організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, а без їх встановлення Верховний Суд не може надати оцінку правильності застосування норм права.
38. При цьому, колегія суддів вважає необхідним вказати на те, що відповідачем у справах, в яких оспорюються, зокрема, дії чи рішення, вчинені (ухвалені) в результаті здійснення державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах. Проте, суд першої інстанції на це увагу не звернув та не з`ясував хто є належним відповідачем у цій справі.
39. Вимоги частини четвертої статті 9 КАС України зобов`язують суд до активної ролі в судовому процесі, в тому числі до офіційного з`ясування всіх обставин справи і у відповідних випадках до витребування тих доказів, яких, на думку суду, не вистачає для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.
40. За змістом частини першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
41. Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин, прийняте у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.
42. Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
43. Отже, постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -