ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 квітня 2021 року
м. Київ
справа №300/376/19
адміністративне провадження №К/9901/24729/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 300/376/19
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради
про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді: Бруновської Н. В., суддів: Затолочного В. С., Матковської З. М.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради в якому просив:
- визнати протиправною відмову відповідача від 26 листопада 2018 року № М/7352 щодо надання містобудівних умов та обмежень на проектування об`єкта будівництва "Реконструкція квартири АДРЕСА_1";
- зобов`язати Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради надати позивачу містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція квартири АДРЕСА_1".
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач послався та не, що відповідачем безпідставно відмовлено позивачу у наданні містобудівних умов та обмежень з причин відсутності нотаріально посвідчених згод власників суміжних квартир на проведення реконструкції квартири АДРЕСА_1 під стоматкабінет.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року позов задоволено повністю.
4. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що суб`єкт владних повноважень діяв не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Поряд з цим, на стадії оформлення дозвільних документів щодо отримання містобудівних умов та обмежень не передбачено отримання згоди від суміжних власників квартир.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року скасовано в частині задоволення позовних вимог про зобов`язання Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради надати містобудівні умови та обмеження на проектування об`єкта будівництва "Реконструкція квартири АДРЕСА_1" та прийнято у цій частині нову постанову про відмову у задоволенні позову в зазначеній частині. Зобов`язано Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради повторно розглянути звернення ОСОБА_1 щодо отримання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва "Реконструкція квартири АДРЕСА_1". В решті рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року у справі № 300/376/19 - залишено без змін.
6. Приймаючи таке рішення, апеляційної інстанції виходив з того, що вимога позивача про зобов`язання суб`єкта владних повноважень надати містобудівні умови та обмеження на проектування об`єкта будівництва є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства. Тому, суд не вправі втручатися в діяльність органу державного органу, зобов`язуючи його приймати рішення, оскільки безпосереднє втручання суду в такі повноваження не відповідатиме конституційному принципу розподілу гілок влади.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 29 серпня 2019 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року, в якій скаржник просить скасувати вказане судове рішення та залишити в силі рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, судом апеляційної інстанції безпідставно не взято до уваги той факт, що найбільш ефективним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання відповідача надати ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження на проектування об`єкта будівництва "Реконструкція квартири АДРЕСА_1". Так, судом не враховано практику Верховного Суду викладену у постанові від 06 березня 2019 року у справі № 1640/2594/18. Більш того, 31 липня 2019 року з метою отримання містобудівних умов та обмежень позивач повторно звернувся до відповідача, однак, останній листом від 14 серпня 2019 року № М/9168 надав ОСОБА_1 відповідь, у якій зазначив що питання щодо видачі містобудівних умов та обмежень вимагає додаткового вивчення. Такі обставини свідчать про зловживання відповідачем наданих законом повноважень та неефективність способу захисту порушених прав ОСОБА_1
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 серпня 2019 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів Рибачука А. І., Тацій Л. В.
10. Ухвалою Верховного суду від 09 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 27 квітня 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 06 жовтня 2018 року ОСОБА_1 через Центр надання адміністративних послуг м. Івано-Франківська було подано до Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради пакет документів для отримання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція квартири АДРЕСА_1".
13. 26 листопада 2018 року відповідач направив позивачу лист № М/7352 про відмову у наданні адміністративної послуги (видачі містобудівних умов та обмежень) з причини відсутності нотаріально посвідчених згод власників суміжних квартир на проведення вищевказаної реконструкції.
14. Вважаючи таку відмову відповідача протиправною та необґрунтованою, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
16. Зі змісту касаційної скарги вбачається, що єдиним та основним доводом вказаної скарги є оскарження ОСОБА_1 постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року з тих підстав, що судом відмовлено у задоволенні позовної вимоги про зобов`язання Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради надати позивачу містобудівні умови та обмеження на проектування об`єкта будівництва "Реконструкція квартири АДРЕСА_1".
17. Отже, виходячи з меж касаційного оскарження, Верховним Судом слід переглянути постанову суду апеляційної інстанції в частині задоволення позовних вимог щодо зобов`язання відповідача повторно розглянути звернення ОСОБА_1 щодо отримання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва "Реконструкція квартири АДРЕСА_1".
18. Щодо висновків суду апеляційної інстанції про те, що позовна вимога про зобов`язання відповідача видати позивачу містобудівні умови і обмеження для проектування об`єкту будівництва є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства, слід зазначити таке.
19. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
20. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
21. У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
22. Відповідно до п. 2, 4, 10 ч. 2 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
23. У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
24. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
25. Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі "Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру" (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі "Брайєн проти Об`єднаного Королівства" (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі "Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру" (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі "Путтер проти Болгарії" (Putter v. Bulgaria № 38780/02).
26. За приписами ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.
При цьому, як зазначено у пункті 4.5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005, розглядаючи положення ч. 2 ст. 5 Конституції України "ніхто не може узурпувати державну владу" у системному зв`язку з положеннями ч. 2, 3 цієї статті, іншими положеннями Основного Закону України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що узурпація державної влади означає неконституційне або незаконне її захоплення органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, громадянами чи їх об`єднаннями тощо.
27. Гарантією недопущення узурпації державної влади є, зокрема, закріплені Конституцією України принципи здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ч. 1 ст. 6 Конституції України) та положення, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Основного Закону України).
28. Зміст наведених правових норм і Рішення Конституційного Суду України у їх системному зв`язку дає підстави для висновку, що виключно визначеним законом органом (посадовою особою) і ніяким іншим органом або посадовою особою не можуть здійснюватись повноваження і прийматись рішення, які згідно Конституції України належать до компетенції вказаного органу, в тому числі і судами, які не відносяться до гілок законодавчої або виконавчої влади.
29. Вирішуючи публічно-правовий спір, адміністративний суд перевіряє оскаржувану бездіяльність на предмет її відповідності вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, а у разі встановлення протиправності такої бездіяльності, з метою ефективного захисту прав або законних інтересів фізичних осіб, юридичних осіб зобов`язує відповідача вчинити дії, які випливають з імперативних правових норм.
30. З огляду на положення Конституції України, КАС України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.
31. Таким чином, колегія суддів наголошує на тому, що з метою відновлення порушеного права особи адміністративний суд може допустити обмежене втручання в дискрецію суб`єкта владних повноважень, шляхом зобов`язання його до вчинення певних дій на реалізацію покладених на нього законом обов`язків (наприклад, зобов`язати повторно розглянути питання щодо видачі позивачу дозвільних документів). Водночас, адміністративний суд не вправі підміняти такий орган державної влади та приймати замість нього конкретні рішення.
32. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція квартири АДРЕСА_1".
33. Між тим, судом апеляційної інстанції вірно зобов`язано Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради повторно розглянути звернення ОСОБА_1 щодо отримання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва "Реконструкція квартири АДРЕСА_1".
28. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 12 грудня 2019 року у справі № 569/4719/16-а.
29. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
30. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
31. У справі "Пономарьов проти України" (заява № 3236/03, Рішення від 03 квітня 2008 року, пункт 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.
32. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
33. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
34. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
35. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах "Beyeler v. Italy" № 33202/96, "Oneryildiz v. Turkey" № 48939/99, "Moskal v. Poland" № 10373/05).
36. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
37. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржуваному судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
38. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -