ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 682/1732/17
адміністративне провадження № К/9901/23742/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів: Коваленко Н. В. Стеценка С. Г.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Славутського міськрайонного суду Хмельницької області в складі головуючого судді Маршал І. М. від 21.02.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Гонтарука В. М., суддів: Білої Л. М., Граб Л. С. від 09.07.2019
у справі № 682/1732/17
за позовом ОСОБА_1
до Виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області
про визнання незаконними та скасування припису та постанови у справі про адміністративне правопорушення
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулася до суду з позовом до Виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області (далі також - відповідач), у якому просила: визнати незаконним та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 27.04.2017; визнати незаконним та скасувати постанову №12 по справі про адміністративне правопорушення від 02.06.2017 та закрити провадження у справі про адміністративне правопорушення.
2. Постановою Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 21.02.2019, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. 20.08.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на постанову Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 21.02.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2019, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
4. Ухвалою Верховного Суду від 02.09.2019 відмовлено у відкритті касаційного провадження в частині вимог про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 21.02.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2019 у цій справі; відкрито касаційне провадження в частині вимог про скасування припису за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 21.02.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2019.
5. 23.09.2019 від відповідача до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі розпорядження міського голови №41/2016-р "Щодо удосконалення роботи із здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю", наказу відділу ДАБК від 11.04.2017 №7 та електронного звернення ОСОБА_2 від 15.03.2017, листа управління ДАБІ України у Хмельницькій області від 27.03.2017 №1022-2/906-17 начальником відділу ДАБК виконавчого комітету Славутської міської ради Мельник Н. П. 11.04.2017 видано направлення на проведення позапланової перевірки. Строк дії направлення з 18.04.2017 до 24.04.2017 включно.
7. 24.04.2017 видано наказ на підставі службової записки посадової особи відділу щодо необхідності продовження позапланової перевірки, а також направлення про продовження строку проведення перевірки з 26.04.2017 по 27.04.2017 включно.
8. Об`єктом перевірки було приміщення, яке належить на праві приватної власності ОСОБА_1, розмір частки - 19/100 частини об`єктів нерухомого майна в складі будівель загальною площею 312,4 кв.м; зазначена частина об`єктів нерухомого майна становить 81/100 частини від будівлі складу площею 387,1 кв.м.
9. Земельна ділянка під зазначеними приміщеннями використовується ОСОБА_1 на підставі договору оренди земельної ділянки від 19.09.2015.
10. Цільове призначення земельної ділянки - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості.
11. На підставі рішення виконкому Славутської міської ради від 20.05.2010 № 161 ОСОБА_4 як фізичній особі-підприємцю надано дозвіл на розміщення об`єктів торгівлі та послуг по АДРЕСА_1 - торговельного об`єкта відділу побутової хімії, торговою площею 60 кв.м.
12. Згідно з актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 27.04.2017 за результатами перевірки на об`єкті, який розташований за адресою: АДРЕСА_1, встановлено, що під час проведення перевірки на зазначеному об`єкті виявлено, що приміщення обладнані торгівельними вітринами, здійснюється торгівельна діяльність. Зазначена діяльність проводиться у приміщеннях, які за своїм функціональним призначенням не пристосовані для цього. По факту має місце експлуатація об`єктів, які не були прийняті в експлуатацію як будівлі торговельні, визначені Державним класифікатором будівель і споруд ДК 18-2000, що є порушенням частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461; зміна функціонального призначення приміщення з порушенням порядку проведення таких робіт, а саме: проведення реконструкції приміщень з метою зміни їх функціонального призначення без розроблення проектної документації, забезпечення здійснення авторського та технічного нагляду, без документів, що дають право на виконання таких робіт та засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що є порушенням статей 9, 11 Закону України "Про архітектурну діяльність", частини першої статті 36, частини першої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
13. 27.04.2017 уповноваженими працівниками відділу ДАБК Виконавчого комітету Славутської міської ради видано припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_1 до 31.07.2017, а при неможливості це зробити - привести приміщення у попередній стан.
14. 02.06.2017 начальником відділу з питань ДАБК Виконавчого комітету Славутської міської ради Мельник Н. П. винесено постанову у справі про адміністративне правопорушення № 12, згідно з якою ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративних правопорушень, передбачених частинами сьомою, дванадцятою, шістнадцятою, сімнадцятою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі також - КУпАП, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 6800,00 грн.
15. Вважаючи ці дії та рішення відповідача протиправними, позивач звернулась до суду з позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
16. Позивач в обґрунтування позовних вимог посилалася на те, що оскаржувані припис та постанова відповідача є протиправними, оскільки він не мав права ініціювати перевірку за анонімним зверненням особи; перевірка проведена поза строками, встановленими направленням; будь-яких дій ОСОБА_1, які б свідчили про те, що вона є замовником будівництва, проводила будівельні роботи чи роботи з реконструкції належного їй приміщення, не вчиняла.
17. Відповідач заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що при прийнятті оспорюваних рішень діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що електронне звернення ОСОБА_2 від 15.03.2017 не може бути визнане анонімним. Відповідачем дотримано вимог закону при проведенні позапланової перевірки об`єкта нерухомості. Приміщення, яке належить позивачу по АДРЕСА_1, є приміщенням складу і додаткових технічних приміщень, де позивачем фактично здійснюється торгівельна діяльність, відтак позивачем без достатніх правових підстав та не у встановленому законом порядку здійснено зміну функціонального призначення належного їй приміщення, а відповідно допущено порушення вищевказаних вимог статей 36, 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статей 9, 11 Закону України "Про архітектурну діяльність".
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
19. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на те, що під час проведення перевірки порушено пункти 7 та 8 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23.05.2011, (далі також - Порядок №553, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), а саме проведено її на підставі анонімного звернення особи та з порушенням строку. Зазначає, що жодних будівельних або ж підготовчих робіт на об`єкті перевірки не виявлено, вона таких не здійснювала, відтак усі доводи спірних постанови і припису про необхідність розробки проектної документації на реконструкцію є необґрунтованими.
20. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу посилається на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, а тому відсутні підстави для їх скасування. Зазначає, що відповідачем проведено перевірку виконання вимог оскаржуваного у цій справі припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, виданого 27.04.2017 відділом ДАБК Лунько О. В., та встановлено, що зазначені у ньому порушення позивачем усунуто.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
22. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
24. Відповідно до частини першої статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також - Закон № 3038-VI, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
25. Відповідно до абзацу 2 частини першої статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
26. На виконання приписів статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 "Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю" затверджено Порядок №553 (тут і далі також - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
27. Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
28. Пунктом 7 Порядку № 553 передбачено, що підставами для проведення позапланової перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
29. Як встановлено судами попередніх інстанцій електронне звернення ОСОБА_2 відповідало вимогам, встановленим Законом України "Про звернення громадян" та таке не є анонімним, а відтак колегія суддів відхиляє відповідні доводи позивача, викладені у касаційній скарзі, щодо незгоди із такими висновками судів, оскільки такі спрямовані на переоцінку доказів у справі і свідчать про незгоду позивача із правовою оцінкою судів першої та апеляційної інстанцій щодо обставин, які суди встановили у процесі її розгляду. Водночас за приписами частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
30. Аналізуючи доводи позивача, викладені у касаційній скарзі, щодо порушення відповідачем строку проведення перевірки, колегія суддів зазначає наступне.
31. Згідно з пунктом 7 Порядку №553 строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
32. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 11.04.2017 начальником відділу ДАБК Мельник Н. П. видано направлення на проведення перевірки ОСОБА_1 .
33. Строк проведення перевірки визначено у направленні та такий становив п`ять робочих днів - з 18.04.2017 по 24.04.2017 включно.
34. 24.04.2017 від уповноваженої посадової особи відділу, яка проводила вищевказану перевірку, надійшла службова записка щодо необхідності продовження позапланової перевірки на два робочих дні.
35. На підставі наведеного 24.04.2017 відповідачем видано наказ та направлення про продовження строку проведення перевірки з 26.04.2017 по 27.04.2017 включно.
36. Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про необґрунтованість тверджень позивача щодо порушення відповідачем строків проведення перевірки.
37. Доводи позивача, викладені у касаційній скарзі про протиправність дій відповідача під час проведення перевірки, оскільки жодних підготовчих та будівельних робіт в приміщенні, що належить їй на праві власності, вона не проводила, колегія суддів відхиляє з огляду на наступне.
38. Відповідно до ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" будівництво включає у себе нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт та технічне переоснащення об`єктів будівництва. Реконструкція - це перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єкта будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, в наслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг.
39. Як встановлено судом апеляційної інстанції, згідно з даними Єдиного державного реєстру речових прав на нерухоме майно на підставі договору купівлі-продажу від 25.03.2013 Товариством з обмеженою відповідальністю "Україна-Продінвест" передано у власність ОСОБА_1 частину будівель площею 312,4 кв.м, що становить 19/100 частин від усіх об`єктів нерухомого майна в складі будівель, та становить 81/100 частину від будівлі складу.
40. Земельна ділянка під зазначеними будівлями використовується ОСОБА_1 на підставі договору оренди земельної ділянки від 19.09.2015.
41. Право власності ОСОБА_1 на об`єкти нерухомого майна в складі будівель на земельну ділянку зареєстровано у Єдиному державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 25.03.2013 та 19.09.2015 відповідно.
42. ОСОБА_1 придбала та зареєструвала право власності на вищевказану частину будівель, що розташована за адресою: АДРЕСА_1, як приміщення складу і додаткові технічні приміщення, однак використовує їх саме для здійснення торговельної діяльності, що стверджується матеріалами, долученими до акта перевірки, та не спростовується ОСОБА_1 .
43. Під час розгляду справи судами встановлено, що на час проведення перевірки уповноваженими посадовими особами відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю на зазначеному об`єкті встановлено, що приміщення обладнані торгівельними вітринами, де здійснюється торговельна діяльність.
44. Щодо доводів позивача, викладених у касаційній скарзі, що вона є фізичною особою, а тому не може бути суб`єктом перевірки відповідачем, колегія суддів зазначає наступне.
45. Відповідно до частини другої статті 4 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
46. З урахуванням наведених норм та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що ОСОБА_1 є суб`єктом містобудування, відтак відхиляє доводи позивача, викладені у касаційній скарзі.
47. Колегія суддів відхиляє також доводи позивача про порушення відповідачем під час проведення перевірки пункту 8 Порядку № 553, оскільки цей пункт виключений на підставі постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України у сфері містобудівної діяльності" від 02.09.2015 №778, відтак не був чинним на момент проведення відповідачем.
48. Зважаючи на те, що у касаційній скарзі відсутні будь-які інші доводи, які б свідчили про протиправність оскаржуваного припису, колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності підстав для його скасування.
49. Іншим доводам, викладеним у касаційній скарзі, колегія суддів не надає оцінки, оскільки такі стосуються правомірності прийняття відповідачем постанови про притягнення позивача до адміністративної відповідальності, однак ухвалою Верховного Суду від 02.09.2019 у цій частині відмовлено у відкритті касаційного провадження.
50. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
51. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
52. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
53. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
54. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд