ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 квітня 2021 року
м. Київ
справа №П/811/1057/17
адміністративне провадження №К/9901/7412/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № П/811/1057/17
за позовом ОСОБА_1
до Державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області
про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018 (колегія у складі: головуючого судді Добродняк І.Ю., суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом Державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, в якому, з урахуванням заяв про зміну позовних вимог, просив:
- визнати протиправними дії Державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області та Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області з скасування державної реєстрації кадастрового номера та здійснення відповідного запису у Поземельній книзі щодо земельної ділянки, кадастровий №: 3523483600:02:000:9009;
- визнати протиправною бездіяльність Державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області та Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області з неповідомлення ОСОБА_1 про скасування державної реєстрації земельної ділянки, кадастровий №:3523483600:02:000:9009 у Державному земельному кадастрі;
- зобов`язати Державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області та Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області вчинити дії з поновлення державної реєстрації та кадастрового номера, а також скасування (поновлення) запису у Поземельній книзі щодо земельної ділянки, кадастровий №:3523483600:02:000:9009.
2. Позов мотивовано тим, що у серпні 2016 року він, як орендар земельної ділянки, звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області з листом - повідомленням від 29.08.2016, в якому просив поновити договір оренди землі строком на 10 років. Проте Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області відмовило у поновленні договору оренди землі та листом від 12.06.2017 повідомило позивача, що 24.01.2017 земельна ділянка з кадастровим номером 3523483600:02:000:9009 була перенесена до архіву та прийнято накази про надання дозволу на розробку проектів із землеустрою учасникам АТО, розроблено проекти землеустрою, частина з яких вже пройшла державну реєстрацію. Позивач не погоджується з діями відповідачів та вважає їх необґрунтованими.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Кіровоградський окружного адміністративного суду від 16.07.2018 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області та Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області з неповідомлення ОСОБА_1 про скасування державної реєстрації земельної ділянки, кадастровий №:3523483600:02:000:9009 у Державному земельному кадастрі. У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.
4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018 рішення Кіровоградський окружного адміністративного суду від 16.07.2018 скасовано та провадження в адміністративній справі закрито.
5. Закриваючи провадження у справі, апеляційний суд виходив з того, що у даній справі спір фактично стосується не оскарження рішень суб`єкта владних повноважень, пов`язаних з реалізацією його компетенції у сфері управління, а права користування земельною ділянкою. Між позивачем та відповідачами (суб`єктами владних повноважень) немає жодних правовідносин, які б мали ознаки публічно-правових відносин, спір не є публічно-правовим, оскільки існує спір про право, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства. Дана справа з огляду на суб`єктний склад сторін та суть спору підлягає розгляду судом загальної юрисдикції у порядку, визначеному нормами Цивільного процесуального кодексу України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. У березні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018, в якій просить скасувати вказане судове рішення з направленням справи для продовження розгляду в апеляційному суді.
7. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що у відповідачів не було ні формальних достовірних або інших підстав, ні юридичних підстав для вчинення оскаржених позивачем до адміністративного суду дій, оскільки з тими обставинами, з яким відповідачі пов`язували можливість вчинення реєстраційних дій, Закон України "Про державний земельний кадастр" їх компетенція та достатні підстави були відсутні. Саме це визначало предмет судового розгляду та доказування, а не те існують чи не існують як такі майнові права позивача поза формальним строком договору оренди від 02.10.2006, на що, як вбачається, помилково вказав апеляційний суд.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. 18.03.2019 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
9. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.03.2019 визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача: Анцупової Т. О., суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П.
10. Ухвалою Верховного Суду від 22.03.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018.
11. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 25.06.2019 №836/0/78-19, протоколами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25.06.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
12. Ухвалою Верховного Суду від 20.04.2021 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи пункту 3 частини першої статті 345 КАС України, постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 21.04.2021.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.
14. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
15. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
16. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
17. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України, публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
18. Також пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
19. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
20. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
21. Водночас, визначальними ознаками приватноправових відносин є, зокрема, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
22. Отже, сама по собі участь суб`єкта владних повноважень у спірних правовідносинах не дає підстав для віднесення такого спору до категорії публічно-правових, оскільки визначальною ознакою для встановлення юрисдикції, до якої має бути віднесено спір, є суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.
23. За правилами п.1 ч.1 ст.15 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
24. В даному випадку спірні правовідносини пов`язані із скасуванням кадастрового номеру земельної ділянки.
25. Так, за визначенням в Законі України "Про Державний земельний кадастр" кадастровий номер земельної ділянки - індивідуальна, що не повторюється на всій території України, послідовність цифр та знаків, яка присвоюється земельній ділянці під час її державної реєстрації і зберігається за нею протягом усього часу існування;
26. Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.16 вказаного Закону земельній ділянці, відомості про яку внесені до Державного земельного кадастру, присвоюється кадастровий номер. Кадастровий номер земельної ділянки є її ідентифікатором у Державному земельному кадастрі.
27. Відповідно до ч.1 ст.24 Закону України "Про Державний земельний кадастр" державна реєстрація земельної ділянки здійснюється при її формуванні шляхом відкриття Поземельної книги на таку ділянку.
28. Згідно з ч.3 ст.24 Закону України "Про Державний земельний кадастр" державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за заявою: особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи; власника земельної ділянки, користувача земельної ділянки державної чи комунальної власності (у разі поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок) або уповноваженої ними особи; органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування (у разі формування земельних ділянок відповідно державної чи комунальної власності).
29. Згідно з ч.6 ст.16 Закону України "Про Державний земельний кадастр" кадастровий номер скасовується лише у разі скасування державної реєстрації земельної ділянки. Зміна власника чи користувача земельної ділянки, зміна відомостей про неї не є підставою для скасування кадастрового номера.
30. Відповідно до ч.10 ст.24 Закону України "Про Державний земельний кадастр", державна реєстрація земельної ділянки скасовується Державним кадастровим реєстратором, який здійснює таку реєстрацію, у разі: - поділу чи об`єднання земельних ділянок; - якщо протягом одного року з дня здійснення державної реєстрації земельної ділянки речове право на неї не зареєстровано з вини заявника.
31. Як вбачається з матеріалів справи, обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив, що оскільки на момент здійснення оскаржуваних дій з скасування державної реєстрації земельної ділянки у відповідачів були відсутні будь-які фактичні відомості щодо продовження або припинення прав позивача на земельну ділянку як площею 40 га ріллі згідно укладеного позивачем договору оренди від 02.10.2006, так і земельної ділянки площею 40,0019 га, кадастровий номер 3523483600:02:000:9009, вимоги закону при здійсненні реєстраційних дій відповідачами не дотримано, що безпосередньо впливає на майнові права позивача як особи, якій земельна ділянка площею 40 га ріллі була надана згідно договору оренди від 02.10.2006.
32. Тобто, оскаржуючи відповідні дії та бездіяльність відповідачів, позивач вважає безпідставним позбавлення його користування земельною ділянкою, оскільки він має переважне право на поновлення договору оренди на новий строк.
33. Таким чином, у даній справі спір фактично стосується не оскарження рішень суб`єкта владних повноважень, пов`язаних з реалізацією його компетенції у сфері управління, а права користування земельною ділянкою.
34. Натомість, колегія суддів наголошує, що розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають з владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення порушується право особи на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
35. Аналогічні висновки Суду викладені також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2018 у справі № 902/517/17 (провадження № 12-78гс18).
36. Таким чином, оскільки позивач, звертаючись з даним позовом до адміністративного суду просить захистити своє майнове право (інтерес) на користування земельною ділянкою, то такий спір носить приватноправовий характер та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
37 Крім того, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.02.2020 (справа №820/4524/18) зазначено, що такий критерій визначення юрисдикції спору, як наявність порушень вимог чинного реєстраційного законодавства у діях державного реєстратора під час державної реєстрації прав на земельну ділянку не завжди є достатнім та ефективним, адже наявність цих порушень можна встановити лише при розгляді справи по суті, а не на момент звернення позивача з позовною заявою. Скасування державної реєстрації права, належного одній особі, за заявою іншої особи в порядку адміністративного судочинства не дозволяє остаточно вирішити спір між цими особами. Тобто не виконується основне завдання судочинства. У таких спорах питання правомірності укладення цивільно-правових договорів, на підставі яких відбулись реєстраційні дії, обов`язково постають перед судом, який буде вирішувати спір, незалежно від того, чи заявив позивач вимогу щодо оскарження таких договорів.
38. Водночас, у спірних правовідносинах Державний кадастровий реєстратор ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області та ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області не здійснювали публічно-владні управлінські функції відносно позивача, через те, що він не був заявником реєстраційних дій, і оскаржувані дії з скасування державної реєстрації вчинялись не за його заявою.
39. Частиною другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
4. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
40. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
41. Як зазначив Європейський суд з прав людини у пунктах 23, 24 та тексті свого рішення у справа "Сокуренко і Стригун проти України" (№ 29458/04 та № 29465/04) відповідно до прецедентної практики Суду термін "встановленим законом" у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод спрямований на гарантування того, "що судова гілка влади у демократичному суспільстві керується законом, що приймається парламентом"; фраза "встановленим законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність; термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів; вимога стосовно того, що суд має бути "встановленим законом" є однією з декількох вимог Конвенції та протоколів до неї і встановлює, що дії національних органів мають базуватись на внутрішньому праві; вся організаційна система судів, включаючи не тільки питання, які підпадають під юрисдикцію певних видів судів, але також встановлення окремих судів та визначення їх місцевої юрисдикції (Coeme and others v. Belgium № 32492/96).
42. Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення від 25 лютого 1993 року у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 88/1991/340/413).
43. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018 і погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі.
44. Доводи касаційної скарги не містять належних та об`єктивно обумовлених міркувань, які б спростовували наведені висновки суду апеляційної інстанцій.
45. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
46. Що стосується клопотання позивача про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду у зв`язку із оскарженням постанови апеляційного суду з підстав порушення правил предметної юрисдикції, колегія суддів зазначає наступне.
47. Відповідно до пункту 3 частини 6 статті 346 КАС України, справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім випадків, якщо Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.
48. З огляду на те, що Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах, то колегія суддів касаційного суду не вбачає процесуальних підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Керуючись статтями 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд -