ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 260/1664/19
адміністративне провадження № К/9901/19341/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державного підприємства "Брустурянське лісомисливське господарство" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2020 року (судді: Гінда О.М., Ніколін В.В., Старунський Д.М.) у справі за позовом Державного підприємства "Брустурянське лісомисливське господарство" до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, Західного офісу Держаудитслужби про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
Державне підприємство "Брустурянське лісомисливське господарство" (далі -позивач, ДП "Брустурянське ЛМГ") звернулося до суду з адміністративним позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області (далі - відповідач -1), Західного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач -2), в якому просило:
- визнати протиправними дії Західного офісу Держаудитслужби про призначення проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності державного підприємства "Брустурянське лісомисливське господарство" за період з 01 січня 2016 року по 30 червня 2019 року;
- зобов`язати Управління Західного офісу Держаудитслужби у Закарпатській області утриматись від проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності державного підприємства "Брустурянське лісомисливське господарство" за період з 01 січня 2016 року по 30 червня 2019 року.
Позов обґрунтовує тим, що відповідно до пункту 4 Положення про планування контрольно-ревізійної роботи Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого наказом Голови КРУ України від 26 жовтня 2005 року № 319 не допускається включення до планів контрольно-ревізійної роботи інспектувань певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольних підприємств, в установах і організаціях на яких Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами вже проводилось планове інспектування певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності у відповідному календарному році.
Вказує, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області проводиться державний фінансовий контроль у формі державного фінансового аудиту ДП "Брустурянське ЛМГ", а повторне включення в цьому ж календарному році до плану перевірок у формі ревізії позивача є протиправним. Враховуючи викладене, на переконання позивача дії Західного офісу Держаудитслужби про включення в план переліку інспектувань ДП "Брустурянське ЛМГ" в період з 27 листопада 2019 року по 12 грудня 2019 року суперечать нормам законодавства та є протиправними, оскільки на підприємстві проводився фінансовий аудит.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2020 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Західного офісу Держаудитслужби щодо призначення проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства "Брустурянське лісомисливське господарство" за період з 01 січня 2016 року по 30 червня 2019 року. У задоволенні позову в частині решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції мотивував рішення тим, що у Західного офісу Держаудитслужби відсутнє право на проведення ревізії позивача як інспектування підконтрольної установи, оскільки відповідач уже здійснює контрольний захід у формі державного фінансового аудиту на ДП "Брустурянське ЛМГ".
Відмовляючи в іншій частині позовних вимог суд першої інстанції вказував, що визнавши протиправними дії відповідача щодо призначення проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01 січня 2016 року по 30 червня 2019 року, вказані протиправні дії не можуть надавати право відповідачу здійснювати подальші дії щодо реалізації протиправної поведінки.
Також зазначив, визнання протиправними дії відповідача щодо призначення проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства "Брустурянське лісомисливське господарство" за період з 01 січня 2016 року по 30 червня 2019 року є достатнім способом захисту порушених прав позивача та відповідно такі протиправні дії не можуть надавати право відповідачу здійснювати подальші дії для реалізації протиправної поведінки.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2020 року скасовано рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2020 року та прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Відмовляючи у задоволенні позову суд апеляційної інстанції мотивував рішення тим, що ревізія призначена суб`єктом владних повноважень в ході проведення державного фінансового аудиту Державного підприємства "Брустурянське лісомисливське господарство" на підставі Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, а відповідачем здійснено допуск до проведення ревізії головного державного фінансового інспектора.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2020 року і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Скаргу обґрунтовує доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві по суті спору.
При цьому зазначає, що відповідно до статті 4 Закону "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" № 2939 інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті. На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.
Скаржник зазначає, що на даний час відсутній Висновок Верховного Суду щодо застосування зазначеної норми органами Держаудитслужби України, а саме чи відповідають наведеній нормі дії контролюючого органу у випадку призначення на підконтрольній установі за ініціативою органу державного фінансового контролю ревізії під час проведення державного аудиту за той же період, що охоплений аудитом.
Зазначена норма, на переконання скаржника, потребує дослідження з урахуванням пункту 2 наказу Головного Контрольно-ревізійного управління України від 08 вересня 2011 року № 235 "Про впорядкування організації контрольних заходів" правонаступником якого є Західний офісу Держаудитслужби, відповідно до якого заборонено на об`єктах контролю, де здійснюється операційний аудит, проведення інших планових контрольних заходів з власної ініціативи.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує на правомірність прийняття рішення судом апеляційної інстанції та відсутність підстав для його скасування.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року (судді: Загороднюк А,Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою Державного підприємства "Брустурянське лісомисливське господарство" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду від ___ 2021 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
На підставі направлення від 12 серпня 2019 року № 262 начальником відділу контролю у галузі екології та природокористування Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, з метою перевірки дотримання законодавства, на виконання пункту 4.25 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на IІІ квартал 2019 року розпочато державний фінансовий аудит діяльності державного підприємства "Брустурянське лісомисливське господарство" з 13 серпня 2019 року по 12 грудня 2019 року .
Відповідно до пункту 4.25 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на IІІ квартал 2019 року передбачено державний фінансовий аудит діяльності державного підприємства "Брустурянське лісомисливське господарство" за період роботи з 01 січня 2016 року по 30 червня 2019 року. Початок строку проведення аудиту 05 серпня 2019 року, закінчення 10 грудня 2019 року.
За результатами державного фінансового аудиту діяльності Державного підприємства "Брустурянське лісомисливське господарство" за період з 01 січня 2016 року по 30 червня 2019 року Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області складено Аудиторський звіт від 10 грудня 2019 року № 13-07-07/04.
На підставі наказу Західного офісу Держаудитслужби від 15 жовтня 2019 року № 174 "Про затвердження змін до наказу Західного офісу Держаудитслужби від 19 вересня 2019 року № 159" здійснено включення до плану проведення державного фінансового контролю на IV квартал 2019 року ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності державного підприємства "Брустурянське лісомисливське господарство" за період роботи з 01 січня 2016 року по 30 червня 2019 року.
Відповідно до пункту 3.2.5.1 вказаного Плану проведення державного фінансового контролю на IV квартал 2019 року ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності державного підприємства "Брустурянське лісомисливське господарство" за період роботи з 01 січня 2016 року по 30 червня 2019 року була передбачена ревізія позивача. Дата початку проведення ревізії 27 листопада 2019 року, закінчення 12 грудня 2019 року.
Направленням Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 26 листопада 2019 року № 369 дата початку проведення ревізії встановлена з 27 листопада 2019 року та закінчення заходу ревізії 29 листопада 2019 року.
27 листопада 2019 року ДП "Брустурянське ЛМГ" допущено Західний офіс Держаудитслужби до проведення ревізії з окремих питань фінансово-господарської діяльності, що підтверджується підписом директора підприємства від 27 листопада 2019 року у направленні.
Не погоджуючись з діями Західного офісу Держаудитслужби про призначення проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності державного підприємства "Брустурянське лісомисливське господарство" за період з 01 січня 2016 року по 30 червня 2019 року позивач звернувся до суду з цим позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон) визначено правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні.
Відповідно до статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті (стаття 3 Закону № 2939-XII).
Згідно зі статтею 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.