ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 803/1176/17
адміністративне провадження № К/9901/36902/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів: Коваленко Н. В., Чиркіна С. М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області
на постанову Волинського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Мачульського В. В. від 26.09.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Онишкевича Т. В., суддів: Іщук Л. П., Хобор Р. Б. від 04.12.2017
у справі № 803/1176/17
за позовом Ковельського управління водопровідно-каналізаційного господарства "Ковельводоканал"
до Головного управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області
про визнання протиправними та скасування припису
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2017 року Ковельське управління водопровідно-каналізаційного господарства "Ковельводоканал" (далі також - Ковельське УВКГ "Ковельводоканал", позивач) звернулося до суду із позовом до Головного управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області (далі також - відповідач, ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області), в якому просило: визнати протиправним та скасувати акт перевірки та припис про усунення причин і умов, що сприяють вчиненню порушень санітарного законодавства від 09.08.2017.
2. Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 13.09.2017 відмовлено у відкритті провадження в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування акта перевірки дотримання санітарного законодавства від 07.08.2017.
3. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 26.09.2017 позов задоволено частково: визнано протиправними та скасовано пункти 1, 7, 8 припису про усунення причин і умов, що сприяють вчиненню порушень санітарного законодавства від 09.08.2017; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 04.12.2017 скасовано постанову Волинського окружного адміністративного суду від 26.09.2017 у частині відмови у задоволенні позовних вимог Ковельського управління водопровідно-каналізаційного господарства "Ковельводоканал" та прийнято нову, якою ці позовні вимоги задоволено: визнано протиправними та скасовано пункти 2, 3, 4, 5, 6 припису Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області про усунення причин і умов, що сприяють вчиненню порушень санітарного законодавства від 09.08.2017; присуджено на користь Ковельського управління водопровідно-каналізаційного господарства "Ковельводоканал" за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області 3360,00 грн судових витрат зі сплати судового збору; у задоволенні решти апеляційних вимог відмовлено.
5. 13.03.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 26.09.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 04.12.2017, в якій просить їх скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. Ухвалою Верховного Суду від 21.03.2018 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
7. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20.04.2021 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: судді-доповідача Желєзного І. В., суддів Чиркіна С. М., Коваленко Н. М.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у зв`язку із зверненням громадянки ОСОБА_1, за погодженням Державної регуляторної служби України від 14.07.2017 № 5594, у період з 25.07.2017 по 26.07.2017 ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області проведена перевірка дотримання санітарного законодавства позивача, про що складено акт перевірки від 07.08.2017.
9. Відповідно до акта перевірки контролюючим органом виявлено такі обставини: очисні споруди потребують капітального ремонту; випуск очищених стічних вод внаслідок повного циклу механічної та біологічної очистки здійснюється у р. Турія; для оцінки якісних та кількісних показників роботи наявна лабораторія підприємства, однак лабораторно-виробничий контроль проводиться лише за фізико-хімічними показниками; дані щодо мікробіологічного контролю відсутні, що не дає змоги стверджувати про ефективність очистки та безпеку даних вод в епідемічному відношенні; приймання стічних вод здійснюється із інфекційного відділення Ковельського МТМО; мулові карти очисних споруд неочищені; відсутні майданчики для накопичення мулу та договір щодо його передачі іншому власнику для утилізації; очисні споруди обваловані та огороджені по периметру не повністю, наявна можливість для несанкціонованого заїзду асенізаційних машин та зливу стічних вод; відсутні прилади обліку стічних вод, внаслідок чого неможливо здійснити контроль відповідності тих, що надходять до їх кількості після очистки; на момент перевірки встановлено факт зливу стічних вод трубопроводом, який проходить вздовж восьми мулових карт, які не використовуються, на прилеглу до очищених споруд територію.
10. 09.08.2017 начальником відділу санітарно-епідеміологічного нагляду та організації розслідувань спалахів управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства відповідачем на підставі акта перевірки від 07.08.2017 винесено позивачу оспорюваний припис, який містив такі вимоги:
1) забезпечити проведення лабораторно-виробничого контролю за бактеріологічними показниками;
2) провести очистку мулових карт (об`ємом 6000 м3), вирішити питання утилізації відпрацьованого мулу;
3) огородити територію очисних споруд для запобігання несанкціонованих зливів;
4) провести роботи по реконструкції очисних споруд;
5) місця зливу стічних вод асенізаційним транспортом обладнати згідно з вимогами;
6) встановити прилади для вимірювання та обліку роботи очисних споруд;
7) припинити скид неочищених стічних вод трубопроводом на територію, прилеглу до очисних споруд;
8) визначити межі санітарно-захисної зони об`єкта з півночі.
11. Припис обґрунтовано порушенням позивачем вимог статті 18 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення".
IІI. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. Позивач в обґрунтування позовних вимог посилався на те, що 22.08.2017 позивачем отримано припис, датований 09.08.2017, хоча фактично перевірка проводилась 26.07.2017, а відтак оскаржуваний припис складено з порушенням строків, передбачених статтею 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Акт перевірки складений з грубим порушенням, оскільки не містить опису виявленого порушення законодавства та посилань на нього. Позивач посилається також на безпідставність заяви ОСОБА_1, оскільки в ній не чітко вказано на факти й обставини, які свідчать про порушення норм санітарного законодавства позивачем. Оскільки ОСОБА_1 не користується послугами з централізованого комунального водопостачання та водовідведення, тому не є абонентом Ковельського УВКГ "Ковельводоканал".
13. Відповідач заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що 14.07.2017 Державною регуляторною службою України надано погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав, яке фактично є висновком про те, що звернення особи є обґрунтованим. На підставі погодження та наказу видано направлення на проведення позапланової перевірки з 25.07.2017 по 07.08.2017, фактично перевірка проводилася 31.07.2017. За результатами перевірки 07.08.2017 складено акт перевірки дотримання санітарного законодавства, на підставі якого видано припис про усунення причин та умов, що сприяють вчиненню порушень санітарного законодавства від 09.08.2017. В приписі зазначено, що позивачем порушено вимоги статті 18 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення" та детально вказано, які саме порушення мають місце. Складення акта перевірки 07.08.2017 відповідає вимогам чинного законодавства, а припис складено 09.08.2017, тобто на другий день після складення акта перевірки, що також не є порушенням законодавства.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Суд першої інстанції, з висновками якого в частині ухвалення рішення про задоволення позову погодився суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення у цій справі, виходив з того, що позапланова перевірка відповідачем проведена з дотриманням вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (далі також - Закон № 877-V). Недотримання відповідачем встановленого Законом порядку проведення перевірки є підставою для недопуску посадових осіб до проведення перевірки. Якщо ж допуск до проведення перевірки відбувся, в подальшому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених порушень законодавства, дотримання якого контролюється контролюючими органами. Допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні відповідної перевірки. Відповідачем порушено терміни винесення припису, який мав бути винесений до 03.08.2017, однак дане порушення не є самостійною підставою для скасування припису в цілому. Пункт 1 оскаржуваного припису є протиправним, оскільки предметом перевірки не охоплювались питання дотримання нормативів фізичних, хімічних та біологічних факторів шляхом проведення лабораторно-інструментальних досліджень; у матеріалах справи наявні результати санітарно-мікробіологічного дослідження. Пункт 7 оскаржуваного припису, згідно з яким на момент перевірки встановлено факт зливу стічних вод трубопроводом, який виходить вздовж восьми мулових карт, які не використовуються, на прилеглу до очисних споруд територію, є протиправним, оскільки цей факт відображається лише в акті перевірки, однак не зафіксований будь-яким іншим письмовим доказом; земельна ділянка, на яку здійснюється скид неочищених стічних вод, надана у постійне користування Ковельському УВКГ "Ковельводоканал"; відповідно до акта перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 29.08.2017 під час обстеження прилеглої території, яка межує з ділянкою, наданою позивачу в користування, факту забруднення земель надлишковим мулом не підтвердилося. Відповідачем не доведено правомірність пункту 8 оскаржуваного припису, оскільки межі санітарно-захисної зони об`єкта з півночі чітко визначені схемою санітарно-захисної зони каналізаційних очисних споруд. Відмовляючи у задоволенні позову в частині, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач довів правомірність пунктів 2, 3, 4, 5, 6 припису від 09.08.2017.
15. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що постанову суду першої інстанції у цій справі, оскаржив у апеляційному порядку лише позивач, а відтак підстав для скасування цього судового рішення у повному обсязі за апеляційною скаргою Ковельського УВКГ "Ковельводоканал" немає і воно підлягає апеляційному перегляду лише у частині відмови у задоволенні позову. Начальником відділу санітарно-епідеміологічного нагляду та організації розслідувань спалахів управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства ГУ Держпродспоживслужби при винесенні оспорюваного припису від 09.08.2017 не було враховано норми статей 41, 42 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" та частини сьомої статті 7 Закону № 877. Відповідачем у ході судового розгляду не доведено правомірності винесення оспорюваного припису від 09.08.2017, а судом першої інстанції позовні вимоги помилково задоволено лише частково.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
16. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що Головне управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області відсутнє у структурі Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області, не є суб`єктом владних повноважень, а відтак не може бути належним відповідачем у цій справі. Судом апеляційної інстанції помилково вирішено питання про стягнення судового збору, що суперечить положенням Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України). Помилковим є висновок суду апеляційної інстанції, що акт перевірки від 07.08.2017 не містить будь-яких конкретних фактів порушень зі сторони позивача статті 18 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", оскільки такі чітко зазначені, як у акті перевірки, так і у приписі.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
18. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
19. Відповідно до статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом та ухвалення оскаржуваних судових рішень) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
20. Щодо доводів відповідача, викладених у касаційній скарзі про помилковість висновків суду апеляційної інстанції щодо незазначення конкретних порушень у акті перевірки та приписі, колегія суддів зазначає наступне.
21. Як вбачається із оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції, судом не здійснювався перегляд постанови Волинського окружного адміністративного суду від 26.09.2017 в частині задоволення позову, натомість предметом апеляційного перегляду було зазначене рішення лише в частині, в якій відмовлено у задоволенні позову, тобто щодо визнання протиправним та скасування пунктів 2, 3, 4, 5, 6 оскаржуваного припису, а відтак суд касаційної інстанції, враховуючи положення частини першої статті 328 КАС України, надає оцінку зазначеним вище доводам касаційної скарги в зазначеній частині.
22. Згідно з положеннями частини шостої статті 7 Закону № 877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
23. Відповідно до частини восьмої статті 7 Закону № 877-V припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
24. Стаття 18 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" визначає вимоги до господарсько-питного водопостачання і місць водокористування.
25. Згідно з положеннями цієї статті органи виконавчої влади, місцевого самоврядування зобов`язані забезпечити жителів міст та інших населених пунктів питною водою, кількість та якість якої повинні відповідати вимогам санітарних норм. Виробничий контроль за якістю питної води в процесі її добування, обробки та у розподільних мережах здійснюють підприємства водопостачання. Вода відкритих водойм, що використовується для господарсько-питного водопостачання, купання, спортивних занять, організованого відпочинку, з лікувальною метою, а також вода водойм у межах населених пунктів повинна відповідати санітарним нормам. Підприємства, установи, організації, що використовують водойми (у тому числі моря) для скидання стічних, дренажних, поливних та інших забруднених вод, повинні забезпечити якість води у місцях водокористування відповідно до вимог санітарних норм. Для водопроводів господарсько-питного водопостачання, їх джерел встановлюються зони санітарної охорони із спеціальним режимом. Порядок встановлення і режим цих зон визначаються законодавством України.
26. Аналіз положення цієї статті дає змогу дійти висновку, що така містить загальні вимоги щодо забезпечення якості води у місцях водокористування, а також вказує на необхідність дотримання санітарних норм для підприємств, установ та організацій, що використовують водойми (у тому числі моря) для для скидання стічних, дренажних, поливних та інших забруднених вод.
27. Такі санітарні норми встановлені, зокрема, в Правилах технічної експлуатації систем водопостачання та водовідведення населених пунктів України, затверджених наказом Державного комітету України по житлово-комунальному господарству №30 від 05.07.1995.
28. Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, відповідно до акта перевірки контролюючим органом виявлено такі обставини: очисні споруди потребують капітального ремонту; випуск очищених стічних вод внаслідок повного циклу механічної та біологічної очистки здійснюється у р. Турія; для оцінки якісних та кількісних показників роботи наявна лабораторія підприємства, однак лабораторно-виробничий контроль проводиться лише за фізико-хімічними показниками; дані щодо мікробіологічного контролю відсутні, що не дає змоги стверджувати про ефективність очистки та безпеку даних вод в епідемічному відношенні; приймання стічних вод здійснюється із інфекційного відділення Ковельського МТМО; мулові карти очисних споруд неочищені; відсутні майданчики для накопичення мулу та договір щодо його передачі іншому власнику для утилізації; очисні споруди обваловані та огороджені по периметру не повністю, наявна можливість для несанкціонованого заїзду асенізаційних машин та зливу стічних вод; відсутні прилади обліку стічних вод, внаслідок чого неможливо здійснити контроль відповідності тих, що надходять до їх кількості після очистки; на момент перевірки встановлено факт зливу стічних вод трубопроводом, який проходить вздовж восьми мулових карт, які не використовуються, на прилеглу до очищених споруд територію.
29. Оскаржуваним приписом зобов`язано позивача забезпечити проведення лабораторно-виробничого контролю за бактеріологічними показниками; провести очистку мулових карт (об`ємом 6000 м3), вирішити питання утилізації відпрацьованого мулу; огородити територію очисних споруд для запобігання несанкціонованих зливів; провести роботи по реконструкції очисних споруд; місця зливу стічних вод асенізаційним транспортом обладнати згідно з вимогами; встановити прилади для вимірювання та обліку роботи очисних споруд; припинити скид неочищених стічних вод трубопроводом на територію, прилеглу до очисних споруд; визначити межі санітарно-захисної зони об`єкта з півночі.
30. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що акт перевірки від 07.08.2017 не містить даних про встановлення будь-яких конкретних фактів порушень зі сторони Ковельводоканал положень статті 18 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", оскільки у ході перевірки не проводилося жодних лабораторних чи інших спеціальних досліджень та не виявлено фактів порушення позивачем вимог ні щодо кількості і якості питної води, ні щодо води відкритих водойм, а також не встановлено конкретних фактів порушення будь-ким зони санітарної охорони із спеціальним режимом.
31. Колегія суддів вважає такий висновок суду апеляційної інстанції передчасним та погоджується із доводами позивача про неврахування судом тієї обставини, що стаття 18 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" містить норму, яка відсилає до інших нормативно-правових актів, в яких закріплені вимоги санітарних норм. Окрім того, судом апеляційної інстанції не перевірено правомірності пунктів 2, 3, 4, 5 та 6 оскаржуваного припису в межах доводів, викладених позивачем у позовній заяві та апеляційній скарзі.
32. Також суд апеляційної інстанції, ухвалюючи оскаржуване рішення, виходив з того, що начальником відділу санітарно-епідеміологічного нагляду та організації розслідувань спалахів управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства ГУ Держпродспоживслужби при винесенні оспорюваного припису від 09.08.2017 не було враховано норми статей 41, 42 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" та частини сьомої статті 7 Закону № 877.
33. Однак судом не встановлено, в чому саме полягає порушення суб`єктом владних повноважень вимог зазначених положень, натомість лише наведено посилання на зазначені норми законодавства, а відтак дана обставина свідчить про необґрунтованість зазначеної судом апеляційної інстанції підстави для скасування рішення суду першої інстанції та є підставою для скасування рішення суду апеляційної інстанції.
34. Щодо доводів Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області про неналежність відповідача у цій справі, оскільки Головне управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області, яке зазначене відповідачем у цій справі, відсутнє у структурі Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області та не є суб`єктом владних повноважень, колегія суддів зазначає наступне.
35. Пунктом 1 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом та ухвалення оскаржуваних судових рішень) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
36. За правилами статті 17 КАС України у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
37. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом та ухвалення оскаржуваних судових рішень).
38. Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
39. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 №667 (далі також - Положення №667, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства та який реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення, метрологічного нагляду, ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (в частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), реєстрації та обліку машин в агропромисловому комплексі, державного нагляду (контролю) у сфері агропромислового комплексу, державного нагляду (контролю) у сферах охорони прав на сорти рослин, насінництва та розсадництва, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері, за якістю зерна та продуктів його переробки, державного нагляду (контролю) за додержанням заходів біологічної і генетичної безпеки щодо сільськогосподарських рослин під час створення, дослідження та практичного використання генетично модифікованого організму у відкритих системах на підприємствах, в установах та організаціях агропромислового комплексу незалежно від їх підпорядкування і форми власності, здійснення радіаційного контролю за рівнем радіоактивного забруднення сільськогосподарської продукції і продуктів харчування.
40. Відповідно до пункту 7 Положення №667 Держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
41. Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1092 "Про утворення територіальних органів Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів" утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів за переліком згідно з додатком 1, зокрема, Головне управління Держпродспоживслужби у Волинській області.
42. Оскаржуваний у цій справі припис від 09.08.2017 винесений начальником санітарно-епідеміологічного нагляду та організації розслідувань спалахів управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області Шведиком Л. О .
43. Однак судом апеляційної інстанції не перевірено, чи існує така юридична особа/структурний підрозділ як Головне управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області, який визначений позивачем як відповідач у цій справі; не перевірено, чи є Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства структурним підрозділом Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області, чи може воно здійснювати від свого імені публічно-владні управлінські функції, у тому числі у спірних правовідносинах відносно позивача, а відтак, чи може бути таке належним відповідачем у цій справі.
44. Положення статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) передбачають, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.
45. З огляду на наведене, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності. Суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
46. Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
47. Проте судом апеляційної інстанції не перевірено, чи дотримався суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону, та, вирішуючи спір про скасування припису, чи з`ясував, хто є належним відповідачем у справі.
48. Для здійснення перевірки належності відповідача у цій справі та усунення порушень, зазначених судом у цій постанові, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення суду апеляційної інстанції та передати справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
49. З огляду на наведене, суд не надає оцінки доводам позивача, викладеним у касаційній скарзі щодо помилковості висновку суду апеляційної інстанції про стягнення судом судового збору на користь позивача.
50. Колегія суддів зазначає, що діє в межах повноважень, визначених статтею 341 КАС України, згідно з положеннями частини другої якої суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
51. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
52. Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
53. Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
54. Враховуючи, що суд касаційної інстанції направляє справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Верховний Суд