ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 0840/3095/18
адміністративне провадження № К/9901/29720/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Желєзного І. В.,
суддів: Бевзенка В. М., Чиркіна С. М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Управління з питань транспортного забезпечення та зв`язку Запорізької міської ради
на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду у складі судді Калашник Ю. В. від 26 червня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Мельника В. В., Чепурнова Д. В., Сафронової С. В. від 18 вересня 2019 року
у справі № 0840/3095/18
за позовом Управління з питань транспортного забезпечення та зв`язку Запорізької міської ради в інтересах Комунального підприємства "Міжнародний аеропорт Запоріжжя"
до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області, Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу №1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Маслова Максима Сергійовича
про визнання протиправними дій та скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2018 року Управління з питань транспортного забезпечення та зв`язку Запорізької міської ради в інтересах Комунального підприємства "Міжнародний аеропорт Запоріжжя" (далі також - позивач) звернулось до Запорізького окружного адміністративного суду із позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області (далі також відповідач 1), Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу №1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Маслова М. С. (далі також -відповідач 2), у якому просило:
визнати протиправними дії відповідача 1 щодо проведення позапланової перевірки дотримання Комунальним підприємством "Міжнародний аеропорт Запоріжжя" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті "Капітальний ремонт злітно-посадкової смуги (ШЗПС) міжнародного аеропорту в м. Запоріжжя, вул. Блакитна, буд. 4" за період з 21 липня 2017 року по 03 серпня 2017 року;
визнати протиправними дії відповідача 2 щодо складання:
- протоколу про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07 серпня 2017 року, складеного стосовно Комунального підприємства "Міжнародний аеропорт Запоріжжя";
- припису № 34 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних стандартів, норм і правил від 07 серпня 2017 року, виданого Комунальному підприємству "Міжнародний аеропорт Запоріжжя";
- постанови № 33/1008-23.2/2560 від 17 серпня 2017 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт Запоріжжя";
визнати протиправною та скасувати постанову № 33/1008-23.2/2560 від 17 серпня 2017 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт Запоріжжя".
2. Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 26 червня 2019 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року, позов залишено без розгляду.
3. 28 жовтня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, у якій просить скасувати ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 26 червня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Ухвалою Верховного Суду від 08 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження у цій справі.
5. 02 грудня 2019 року від відповідачів надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просять у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
II. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Залишаючи позовну заяву без розгляду суд першої інстанції, із висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що позивачем пропущено встановлений частиною 2 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) строк оскарження дій та рішень відповідача, а також пропущено спеціальний 15-денний строк для оскарження постанови №33/1008-23.2/2560 від 17 серпня 2017 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт Запоріжжя".
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду першої та апеляційної інстанцій постановлені із порушенням норм матеріального та процесуального права. Судом першої інстанції постановлено ухвалу від 26 червня 2019 року за відсутності позивача, та проігноровано його клопотання про відкладення розгляду справи, що є порушенням норм процесуального права та призвело до неправильного вирішення справи. Судом першої інстанції ухвалою від 13 серпня 2018 року про прийняття позовної заяви до розгляду та відкриття провадження у справі вже вирішено клопотання про поновлення процесуального строку звернення до суду та визнано поважними причини такого пропуску, що також свідчить про порушення норм процесуального права. Критичне ставлення суду першої інстанції до того факту, що Управління з питань транспортного забезпечення та зв`язку Запорізької міської ради могло дізнатись та дізналось про порушення прав територіальної громади міста Запоріжжя лише 07 серпня 2018 року є наслідком не з`ясування всіх обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
8. Від відповідачів до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просять відмовити у її задоволенні. Зазначають, що строк на оскарження постанови відповідача № 33/1008-23.2/2560 від 17 серпня 2017 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт Запоріжжя" закінчився 01 вересня 2018 року. 07 серпня 2017 року відносно Комунального підприємства "Міжнародний аеропорт Запоріжжя" складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та видано припис № 34 про усунення виявлених порушень, які того ж дня вручені під особистий підпис, а тому строк на оскарження таких дій відповідачів сплив у лютому 2019 року.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
10. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
11. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
12. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
13. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
14. Згідно з частинами 1, 2 та 3 статті 122 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
15. За змістом зазначеної норми законодавець виходить не тільки з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об`єктивної можливості цієї особи знати про ці факти.
16. Наслідки пропуску строків звернення до адміністративного суду встановлені статтею 123 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом), частинами 3 та 4 якої передбачено, що якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
17. Вказані норми кореспондують з пунктом 8 частини першої статті 240 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом), згідно з яким суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, зокрема, з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
18. Колегія суддів звертає увагу, що дотримання строку звернення з адміністративним позовом є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах. Вона дисциплінує учасників цих відносин у випадку, якщо вони стали спірними, запобігає зловживанням і можливості регулярно погрожувати зверненням до суду, сприяє стабільності діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання своїх функцій. Відсутність цієї умови приводила б до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах.
19. Поважними причинами пропуску строку звернення до суду можуть бути визнані ті обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи та пов`язані з дійсними істотними перешкодами та труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.
20. За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення прав, свобод чи інтересів, за захистом яких вона звертається до суду.
21. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 17 серпня 2018 року відповідачем 2 прийнято постанову, якою Комунального підприємства "Міжнародний аеропорт Запоріжжя" визнано винуватим у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 3 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у розмірі 1 515 600,00 грн.
22. Згідно з пунктом 3 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними наслідками (СС3), - у розмірі дев`ятисот прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
23. Відповідно до статті 5 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності може бути оскаржено до суду протягом 15 днів з дня її винесення з повідомленням про таке оскарження у той самий строк органу, який виніс постанову.
24. З огляду на викладене, предметом оскарження в даній справі є, зокрема, постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яка може бути оскаржена до суду протягом 15 днів з дня її винесення.
25. Враховуючи вищезазначене, колегія суддів погоджується з доводами відповідачів, що строк на оскарження до суду постанови № 33/1008-23.2/2560 від 17 серпня 2017 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт Запоріжжя" позивачем пропущено.
26. При цьому, у позовній заяві, апеляційній та касаційній скаргах позивач не ставить під сумнів неотримання Комунальним підприємством "Міжнародний аеропорт Запоріжжя" оскаржуваної постанови.
27. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач є органом до сфери управління якого входить Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт Запоріжжя", а тому колегія суддів погоджується із висновками суду першої та апеляційної інстанції, що непоінформованість позивача про порушення своїх прав не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
28. Щодо доводів позивача, викладених у касаційній скарзі, про неврахування судом першої інстанції клопотання позивача про відкладення розгляду справи у зв`язку із неможливістю прибуття у судове засідання представника позивача призначене на 26 червня 2018 року, оскільки перебуває у відпустці та за межами міста, колегія суддів зазначає наступне.
29. Статтею 6 Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини встановлено, що кожній особі гарантовано право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
30. Публічний характер судового розгляду є істотним елементом права на справедливий суд, а відкритість процесу, як правило, включає право особи бути заслуханою в суді.
31. Українським законодавством визначено принципи адміністративного судочинства, серед яких - рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі (стаття 2 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судом апеляційної інстанції).
32. Цей принцип реалізується, зокрема, наданням особам, які беруть участь у справі, рівних процесуальних прав й обов`язків, до яких, крім іншого, віднесено право знати про дату, час і місце судового розгляду справи, про всі судові рішення, які ухвалюються у справі та стосуються їхніх інтересів, а також право давати усні та письмові пояснення, доводи та заперечення.
33. Аналогічний висновок міститься у постановах Великої Палати Верховного Суду від 07.02.2018 у справі № 2а-2573/11 та у справі № 2а-4552/11, від 05.06.2018 у справі № 2а-14/11.
34. частиною 1 статті 205 КАС України передбачено, що неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.
35. Відповідно до частини 4 статті 205 КАС України за клопотанням сторони та з урахуванням обставин справи суд може відкласти її розгляд у випадку, визначеному пунктом 3 частини третьої цієї статті.
36. Згідно із частиною 3 статті 205 КАС України якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі:
1) неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки;
2) повторної неявки в судове засідання учасника справи (його представника), незалежно від причин неявки;
3) неявки представника в судове засідання, якщо в судове засідання з`явилася особа, яку він представляє, або інший її представник;
4) неявки в судове засідання учасника справи, якщо з`явився його представник, крім випадків, коли суд визнав явку учасника справи обов`язковою.
У разі повторної неявки повідомленого належним чином відповідача в судове засідання, суд вирішує справу на підставі наявних у ній доказів.
37. Колегія суддів враховує, що у касаційній скарзі позивач не оспорює факту повідомлення його належним чином про дату, час та місце розгляду справи судом першої інстанції, натомість зазначає, що таким не враховано подане ним клопотання про відкладення розгляду справи.
38. Як видно із матеріалів справи, позивач подав клопотання про відкладення розгляду справи у зв`язку із перебуванням представника у відпустці та за межами міста без ненадання будь яких доказів, які б підтверджували факт неможливості прибуття в судове засідання або забезпечення участі іншого представника. Враховуючи, що позивач був повідомленим про час та місце розгляду справи належним чином, колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що його право на участь у судовому засіданні під час розгляду справи в суді першої інстанції було порушеним шляхом незадоволення судом клопотання про відкладення судового засідання.
39. До того ж слід зазначити, що правильне по суті і законне судове рішення не може бути скасоване з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи (частина 2 статті 350 КАС України). Також підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи (частина 2 статті 353 КАС України).
40. Проте скаржник не навів таких порушень норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, як і таких, що унеможливили встановлення судом першої та апеляційної інстанцій фактичних обставин справи, необхідних для правильного її вирішення.
41. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що позивачем пропущено строк оскарження постанови № 33/1008-23.2/2560 від 17 серпня 2017 року, встановлений статтею 5 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності зазначені ним доводи не спростовують факт пропуску строку звернення до суду та не підтверджують поважність причин пропуску такого строку, у зв`язку із чим суди дійшли правильного висновку про наявність правових підстав для залишення позовної заяви без розгляду. До того ж, колегія суддів також погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо пропущення позивачем строку звернення до суду у частині вимог про визнання дій відповідачів протиправними.
42. Колегія суддів зазначає, що аргументи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, зводяться до переоцінки доказів і свідчать про незгоду позивача із правовою оцінкою судів щодо обставин справи, які суди встановили у процесі її розгляду. Водночас, за приписами частини 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
43. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом, апеляційною чи касаційною скаргами обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
44. Також колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011 обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
45. Такі обмеження направленні на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
46. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
47. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
48. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
49. У пункті 48 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Пономарьов проти України" (заява № 3236/03) зазначено, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави.
50. Водночас навіть наявність об`єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа "Олександр Шевченко проти України", заява № 8371/02, пункт 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи, що може бути зумовлено скасуванням рішення або визнанням незаконної дії (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.
51. Обґрунтовуючи висновки про обов`язок сторони належним чином використовувати процесуальні права, у пункті 35 рішення Європейського суду з прав людини "Юніон Аліментаріа Сандерс С.А. проти Іспанії" визначено, що заявник зобов`язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, пов`язаних зі зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання ("Union Alimentaria Sanders S.A. v. Spain" № 11681/85).
52. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним, воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", заяви №17160/06 та №35548/06; пункт 33).
53. З урахуванням вищезазначеного, враховуючи положення статті 350 КАС України, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягають скасуванню, оскільки суди ухвалили їх, не допустивши порушень норм матеріального та процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
54. Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд