ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 911/1104/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Могил С.К. - головуючий, Волковицька Н.О., Случ О.В.,
за участю секретаря судового засідання Гогусь В.О.,
та представників
Офісу Генерального прокурора: Красножон О.М.,
позивачів: не з`явились,
відповідачів: не з`явились,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Євробуд-2000"
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 10.12.2020
у справі № 911/1104/20
за позовом Керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі:
1) Північного офісу Держаудитслужби;
2) Крюківщинської сільської ради,
до:
1) Комунального підприємства "Управління капітального будівництва" Крюківщинської сільської ради;
2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Євробуд - 2000",
про визнання недійсним договору,
В С Т А Н О В И В:
Керівник Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Північного офісу Держаудитслужби та Крюківщинської сільської ради звернувся до Господарського суду Київської області з позовом до Комунального підприємства "Управління капітального будівництва" Крюківщинської сільської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Євробуд-2000" про визнання недійсним договору підряду №3-02/20 від 25.02.2020, укладеного між відповідачами.
Позовні вимоги мотивовані порушенням вимог законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення Комунальним підприємством "Управління капітального будівництва" Крюківщинської сільської ради закупівлі робіт Реконструкція загальноосвітньої школи на 528 учнів по вул. Мічуріна, 12А у с. Крюківщина, Києво-Святошинського району Київської області виявлені за результатами проведеного моніторингу Північним офісом Держаудитслужби. Порушення інтересів держави керівник Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області вбачає у тому, що виконання оскаржуваного договору, укладеного з порушенням вимог чинного законодавства, може призвести до нераціонального та неефективного використання державних коштів, що не відповідатиме меті Закону України "Про публічні закупівлі" та принципам, за якими повинні здійснюватися закупівлі за державні кошти.
Ухвалою Господарського суду Київської області від 17.09.2020 (суддя Третьякова О.О.) позов керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області залишено без розгляду, на підставі п.2 ч.1 ст.226 ГПК України. Ухвалу мотивовано відсутністю правових підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, з посиланням на недотримання прокурором порядку, передбаченого ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" через не надання прокурором можливості визначеним ним компетентним органам в розумні строки відреагувати на виявлені порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Постановою Північного апеляційного господарського суду від 10.12.2020 (колегія суддів у складі: Коробенко Г.П. - головуючий, Чорногуз М.Г., Агрикова О.В.) ухвалу місцевого господарського суду скасовано, а матеріали справи передати на розгляд суду першої інстанції. Постанову мотивовано тим, що зверненню прокурора з даним позовом передувало відповідне листування з Північним офісом Держаудитслужби та Крюківщинською сільською радою, з якого вбачається, що компетентні органи були достеменно обізнані з фактом порушення законодавства у сфері публічних закупівель, у позивачів було достатньо часу для вжиття будь-яких заходів з метою реагування на порушення інтересів держави з огляду на опрацювання та надання відповідей на листи прокуратури №2089вих-20 від 14.04.2020, №2271вих-20 від 27.04.2020, №2224вих-20 від 24.04.2020, №2270вих від 27.04.2020 до пред`явлення прокурором позову у даній справі, проте позивачі самостійно не захистили інтереси держави в суді. Враховуючи викладене, колегія суддів не погодилася з твердженням місцевого господарського суду про недотримання прокурором порядку, передбаченого ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", оскільки встановлені у справі та наведені прокурором обставини свідчать про обізнаність компетентних органів про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та тривалу бездіяльність компетентних органів щодо захисту інтересів держави.
Не погоджуючись з постановою апеляційного господарського суду, відповідач-2 звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить її скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
В обґрунтування своїх вимог скаржник посилається на те, що при прийнятті оскаржуваної постанови апеляційним господарським судом порушено норми матеріального та процесуального права, зокрема, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст.ст. 86, 120, 128, 236 ГПК України. За твердженнями скаржника апеляційний суд: дійшов помилкового висновку про дотримання прокурором розумного строку щодо можливого реагування позивачами на виявлені порушенні інтересів держави, оскільки з моменту отримання повідомлення про намір прокуратурою подати позов до суду та його поданням пройшов 1 день; проігнорував доводи Крюківщинської сільської ради, що вона проти представництва її інтересів прокуратурою; порушив норми процесуального права в частині повідомлення сторін про призначення справи до розгляду справи новим складом суду; порушив правову позицію ЄСПЛ, сформульовану в рішенні від 08.11.2018 у справі "Созонов та інші проти України"; апеляційний суд прийняв рішення відносно представництва прокурором інтересів держави в особі Крюківщинської сільської ради, яка на момент розгляду справи перебувала в процесі реорганізації, а 16.12.2020 зареєстровано щодо неї процедуру банкротства, а 21.12.2020 в ЄДР внесено зміни щодо припинення діяльності такої юридичної особи.
Скаржником вмотивовано подання касаційної скарги на підставі абз. 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 05.04.2021 відкрито провадження за касаційною скаргою з підстави, передбаченої абз. 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України, призначено останню до розгляду у відкритому судовому засіданні на 22.04.2021 та надано строк на подання відзивів на касаційну скаргу до 20.04.2021.
До Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду не надходило відзивів на касаційну скаргу у встановлений в ухвалі від 05.04.2021 строк.
Переглянувши в касаційному порядку постанову апеляційного, а також ухвалу місцевого господарських судів, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.
Статтею 6 Конституції України передбачено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно з ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Частинами 1, 3 ст. 4 ГПК України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Відповідно до ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Водночас, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Виходячи з аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.
Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 з`ясовуючи поняття "інтереси держави" визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (ч. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).
Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 1311 Конституції України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".
З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 1311 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Враховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17 та від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18.
Разом з тим, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (ч. ч. 3, 4 ст. 53 ГПК України, ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру").
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.
У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права" передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
При цьому, на сьогодні однозначною є практика ЄСПЛ, яка відстоює позицію про можливість участі прокурора у справі тільки за наявності на це підстав.
З висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у підпунктах 76-81 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, слідує, що для підтвердження судом підстав для представництва прокурора інтересів держави в суді у випадку, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, достатнім є дотримання прокурором порядку повідомлення, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", та відсутність самостійного звернення компетентного органу до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання такого повідомлення.
Так апеляційний судом встановлено, що на підтвердження виконання вимог ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурором надано місцевому господарському суду копії листів №2089вих-20 від 14.04.2020, №2271вих-20 від 27.04.2020, адресованих начальнику Північного офісу Держаудитслужби та копії листів №2224вих-20 від 24.04.2020, №2270вих від 27.04.2020, адресованих голові Крюківщинської сільської ради.
Так, в листі №2089вих-20 від 14.04.2020 (адресованого Начальнику Північного офісу Держаудитслужби) прокуратурою повідомлено про здійснення узагальнення інформації, яка знаходиться у володінні органів державної влади, місцевого самоврядування, державних підприємств та викладено прохання про надання інформації щодо проведеного Північним офісом Держаудитслужби моніторингу відкритих торгів на закупівлю робіт "Реконструкція загальноосвітньої школи на 528 учнів по вул. Мічуріна, 12А у с. Крюківщина, Києво-Святошинського району Київської області", також прокуратурою викладено прохання зазначити чи вживалися Північним офісом Держаудитслужби заходи цивільно-правового характеру щодо усунення виявлених в ході проведеного моніторингу порушень; з листа №2271вих-20 від 27.04.2020 (адресованого Начальнику Північного офісу Держаудитслужби) вбачається повідомлення адресата про підготовку позову до суду. Зі змісту листа №2224вих-20 від 24.04.2020 (адресованого голові Крюківщинської сільської ради) вбачається, що прокуратурою повідомлено адресата про виявлені Північним Офісом Держаудитслужби порушення процедури публічної закупівлі та запитано інформацію щодо вжиття позивачем-2 заходів цивільно-правового характеру з метою захисту інтересів держави та визнання недійсним договору про закупівлю робіт щодо реконструкції загальноосвітньої школи на 528 учнів по вул. Мічуріна, 12А у с. Крюківщина, Києво-Святошинського району Київської області; з листа №2270вих від 27.04.2020 (адресованого Голові Крюківщинської сільської ради) вбачається повідомлення адресата про підготовку позову до суду.
З листа Крюківщинської сільської ради від 27.04.2020 №2-26/417 вбачається, що заходи цивільно-правового характеру з метою усунення виявлених у ході моніторингу закупівлі порушень сільською радою не вживалися, повідомивши прокуратуру про відсутність підстав для звернення до суду із відповідним позовом.
Також не вживались заходи цивільно-правового характеру щодо визнання договору про закупівлю недійсним й органом державного фінансового контролю, в даному випадку - Північним офісом Держаудитслужби, що підтверджується листом останнього від 15.04.2020 №26-13-17-17/2390-2020 (адресованим Києво-Святошинській місцевій прокуратурі Київської області).
При цьому колегія суддів враховує висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 20.01.2021 у справі № 927/468/20, відповідно до якого проміжок часу, який минув між повідомленням, яке прокурор надіслав до органу, уповноваженого на виконання функцій держави, та поданням позову у справі, не завжди є вирішальним у питанні дотримання прокурором приписів ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".
Враховуючи наведені висновки Верховного Суду та встановлені судом апеляційної інстанції обставини справи, колегія суддів погоджується з висновком останнього, що зверненню прокурора з даним позовом передувало відповідне листування з Північним офісом Держаудитслужби та Крюківщинською сільською радою, з якого вбачається, що компетентні органи були достеменно обізнані з фактом порушення законодавства у сфері публічних закупівель, у позивачів було достатньо часу для вжиття будь-яких заходів з метою реагування на порушення інтересів держави з огляду на опрацювання та надання відповідей на листи прокуратури №2089вих-20 від 14.04.2020, №2271вих-20 від 27.04.2020, №2224вих-20 від 24.04.2020, №2270вих від 27.04.2020 до пред`явлення прокурором позову у даній справі, проте позивачі самостійно не захистили інтереси держави в суді. Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду, що встановлені у справі та наведені прокурором обставини свідчать про обізнаність компетентних органів про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та тривалу бездіяльність компетентних органів щодо захисту інтересів держави.
Посилання скаржника на те, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку про дотримання прокурором розумного строку щодо можливого реагування позивачами на виявлені порушенні інтересів держави, оскільки з моменту отримання повідомлення про намір прокуратурою подати позов до суду та його поданням пройшов 1 день Верховним Судом не приймаються в якості підстави для скасування оскаржуваної постанови, оскільки застосований скаржником підхід розуміння "розумного строку" є занадто формалізованим та таким, що не охоплює усіх особливостей цього спору. Критерій "розумності", який міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, має визначається з урахуванням великого кола чинників.
Посилання скаржника на ігнорування апеляційним судом доводів Крюківщинської сільської ради, що вона проти представництва її інтересів прокуратурою, також відхиляються Верховним Судом, оскільки відповідно до ч. 5 ст. 55 ГПК України відмова органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті.
Доводи відповідача-2 про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права в частині повідомлення сторін про призначення справи до розгляду новим складом суду, та, як наслідок, порушення правової позиції ЄСПЛ, сформульовану в рішенні від 08.11.2018 у справі "Созонов та інші проти України", також відхиляються Верховним Судом, оскільки апеляційним судом, як вбачається з тексту оскаржуваної постанови, встановлено, що учасники у справі належним чином повідомлені про місце, дату і час судового розгляду, що підтверджується наявними в матеріалах справи повідомленнями про вручення поштового відправлення. До того ж явка представників учасників справи в судові засідання апеляційного суду не була визнана обов`язковою; між призначенням справи до розгляду ухвалою Північного апеляційного господарського суд від 19.11.2020 в судовому засіданні на 10.12.2020 пройшло достатньо часу для забезпечення судом дотримання права учасників справи на участь у судовому засіданні, і відповідач-2 скористався, зокрема, своїм правом на подання відзиву до апеляційного суду, який 06.12.2020 надійшов суду, у зв`язку з чим колегія суддів не вбачає порушення апеляційним судом норм ГПК України у висновку про можливість здійснення розгляду апеляційної скарги у даній справі за відсутності представників відповідача-2.
Що ж до доводів скаржника про те, що апеляційний суд прийняв рішення відносно представництва прокурором інтересів держави в особі Крюківщинської сільської ради, яка на момент розгляду справи перебувала в процесі реорганізації, а 16.12.2020 зареєстровано щодо неї процедуру банкротства, а 21.12.2020 в ЄДР внесено зміни щодо припинення діяльності такої юридичної особи, то, по-перше, оскаржувана постанова винесена 10.12.2020, і, по-друге, вказані доводи не спростовують правильних висновків апеляційного суду стосовно дотримання прокурором вимог ст. 23 Закону України "Про прокуратуру". При цьому з відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 22.04.2021 вбачається, що відповідна юридична особа знаходиться в стані припинення.
З урахуванням меж перегляду справи в касаційній інстанції, встановлених ст. 300 ГПК України, відповідно до яких переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права і не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, Верховний Суд вважає, що постанова апеляційного суду винесена із додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для її скасування немає.
Оскільки суд відмовляє у задоволенні касаційної скарги та залишає без змін оскаржуване судове рішення, судові витрати, відповідно до ст. 129 ГПК України, покладаються на заявника касаційної скарги.
Керуючись ст.ст. 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд, -